En el presente análisis examinamos la Resolución n.º 1498/2026, de 23 de septiembre de 2026, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (en adelante, TACRC), recaída en el recurso especial n.º 797/2026, interpuesto por una de las licitadoras contra el Decreto de Alcaldía por el que se adjudicó el lote 1 del contrato de “servicio de asistencias técnicas para la construcción de un centro de día para personas con diversidad funcional intelectual”, promovido por un Ayuntamiento.
La resolución, íntegramente estimatoria, anula la adjudicación y ordena la retroacción del procedimiento para que se valore de nuevo el criterio relativo a la experiencia del arquitecto, y ofrece un criterio de indudable interés práctico para los órganos de contratación, singularmente los municipales, y para los equipos técnicos que concurren a licitaciones de redacción de proyecto y dirección facultativa, sobre cuatro cuestiones: i) la imposibilidad de que el informe técnico de valoración introduzca, mediante una “nota interpretativa”, restricciones no previstas en los pliegos; ii) la primacía de la regla de puntuación sobre la rúbrica identificativa del criterio a efectos de determinar su alcance; iii) el sentido técnico-jurídico del término “construcción”, que conforme a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante, LOE) y el Código Técnico de la Edificación (en adelante, CTE) no se reserva a la obra de nueva planta; y iv) la aplicación de la regla contra proferentem del artículo 1288 del Código Civil (en adelante, CC) a las cláusulas oscuras de los pliegos.
I. Materia objeto de la resolución
La controversia resuelta por el TACRC tiene por objeto la impugnación de la adjudicación del lote 1 de un contrato de servicios, tramitado mediante procedimiento abierto y tramitación ordinaria, con un valor estimado de 145.681,42 euros, cuyo objeto es la redacción del proyecto y la dirección de las obras de construcción de un centro de día para personas con diversidad funcional intelectual. El recurso especial en materia de contratación se ciñe a un único motivo: la indebida valoración del subcriterio A-1.1 de la cláusula duodécima del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante, PCAP), relativo a la experiencia del arquitecto, como consecuencia de la aplicación de una “nota sobre los criterios de interpretación técnica” incorporada al informe de valoración que excluyó del cómputo la experiencia acreditada en obras de reforma, rehabilitación o acondicionamiento de edificios públicos existentes.
II. Hechos fácticos relevantes
El 7 de noviembre de 2025 se publicó en la Plataforma de Contratación del Sector Público el anuncio de licitación del contrato, dividido en dos lotes: el lote 1, relativo a las prestaciones principales de asistencia técnica para la construcción del centro, con un presupuesto base de licitación de 116.434,10 euros, y el lote 2, relativo a la supervisión, gestión y seguimiento del proyecto y de la ejecución, con un presupuesto base de licitación de 4.967,08 euros. El PCAP prohibía concurrir a más de un lote por considerar incompatibles sus objetos.
Al lote 1 concurrieron once licitadores. Tras la tramitación del procedimiento de verificación de ofertas anormalmente bajas del artículo 149 LCSP, en el que se recalculó el umbral de anormalidad a instancia de una de las licitadoras y se consideraron justificadas las ofertas de las tres empresas finalmente requeridas, el 2 de marzo de 2026 el Arquitecto Municipal emitió el informe técnico de valoración, en aplicación de la cláusula duodécima del PCAP, que asignaba 60 puntos a la experiencia y composición del equipo y 40 puntos al precio. El subcriterio A-1.1, bajo la rúbrica “ARQUITECTO, con experiencia en la redacción de proyectos y dirección de las obras de construcción de edificios públicos”, otorgaba 1 punto por cada 100.000 euros de presupuesto de ejecución material (en adelante, PEM) de las obras de “edificios de uso asistencial”, hasta 30 puntos, y 1 punto por cada 200.000 euros de PEM de las obras de “edificios de uso público”, hasta 15 puntos, exigiendo en ambos casos haber participado en las dos fases, redacción y dirección, como autor o coautor.
El informe de valoración incorporó una “nota sobre los criterios de interpretación técnica” conforme a la cual solo se valorarían obras de “nueva construcción o ampliación”, cuyo promotor y propietario fuese una entidad pública, finalizadas y acreditadas mediante certificado de buena ejecución suscrito por la entidad contratante, y en la que se declaraba expresamente que no se valorarían “reformas, rehabilitaciones o acondicionamiento de edificios públicos existentes de uso asistencial u otros usos, ni actuaciones en instalaciones deportivas”. Con arreglo a dicha valoración, la oferta mejor puntuada obtuvo 96,99 puntos, la segunda 88,83 y la recurrente 85,00, tras recibir 15 puntos en el subcriterio A-1.1 frente a los 30 asignados a la adjudicataria.
La mesa de contratación asumió el informe y elevó propuesta de adjudicación, que se materializó mediante Decreto de Alcaldía n.º 2026-0872, de 20 de abril de 2026, por importe de 73.144,50 euros, IVA incluido, publicado en la PLACSP el 24 de abril de 2026. El 11 de mayo de 2026 la licitadora clasificada en tercer lugar interpuso recurso especial.
III. Cuestión de debate
El debate se articula en torno a una cuestión principal y tres derivadas: i) si la “nota interpretativa” incorporada al informe técnico de valoración, que excluye la experiencia en reforma, rehabilitación y acondicionamiento de edificios existentes, constituye una concreción admisible del criterio de adjudicación o, por el contrario, una modificación material y sobrevenida de este, contraria a los artículos 122 y 146.1 LCSP; ii) si, a efectos de determinar el alcance del subcriterio, debe estarse a la rúbrica introductoria, que alude a las obras de “construcción” de edificios públicos, o a la regla que efectivamente fija el modo de puntuación, que se refiere sin calificativo alguno a las obras de edificios; iii) si el término “construcción”, interpretado conforme a su definición técnico-jurídica en la LCSP y en la normativa sectorial de edificación, comprende las intervenciones sobre edificios existentes; y iv) si la coherencia del criterio con el objeto del contrato, que el artículo 145.2 LCSP exige, permite al órgano evaluador reconstruir el alcance del criterio en la fase de valoración a partir de la finalidad del contrato.
IV. Ratio decidendi
1. La legitimación de la licitadora clasificada en tercer lugar
El Tribunal reconoce la legitimación de la recurrente con arreglo al artículo 48 LCSP, que la atribuye a toda persona cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por la decisión objeto de recurso. La clave está en la incidencia real que la eventual estimación tendría en la clasificación:
“(…) licitadora que participó en el lote 1 y que quedó clasificada en tercer lugar, con 85,00 puntos. La recurrente impugna la valoración obtenida en el subcriterio A-1.1, relativo a la experiencia del arquitecto, por entender que tendría que haber recibido el máximo previsto en el criterio, esto es, 30 puntos, frente a los 15 que realmente recibió. De estimarse el recurso, la puntuación y la clasificación final del recurrente podrían verse afectadas, quedando su oferta clasificada en primer lugar, por lo que tendría una expectativa razonable de resultar adjudicataria del contrato. En consecuencia, procede reconocer su legitimación.”
El razonamiento es coherente con la doctrina consolidada de los órganos de recursos contractuales, que no exige al recurrente haber quedado en segundo lugar, sino que la estimación de su pretensión le reporte un beneficio cierto. El interés legítimo no se mide por la posición que el licitador ocupa en la clasificación impugnada, sino por la que ocuparía de prosperar el recurso. En el caso, los 15 puntos controvertidos situarían a la recurrente en 100 puntos, por encima de los 96,99 de la adjudicataria, lo que convierte su expectativa de adjudicación en real y no meramente hipotética.
2. Los pliegos como lex contractus y la interpretación literal conforme a la definición legal de sus términos
Entrando en el fondo, el Tribunal parte de su consolidada doctrina sobre el carácter vinculante de los pliegos, que sujetan tanto al órgano de contratación como a los licitadores, y extrae de ella la consecuencia que resulta decisiva para el caso:
“Este Tribunal ha señalado reiteradamente que los pliegos constituyen la ley del contrato y vinculan tanto al órgano de contratación como a los licitadores. De ello se sigue que los criterios de adjudicación no pueden ser modificados, completados o alterados con posterioridad a la presentación de las ofertas mediante reglas nuevas no publicadas.”
Tras recordar, con cita de sus Resoluciones 538/2022, de 13 de mayo, y 1112/2024, de 19 de septiembre, y de la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2012 (ECLI:ES:TS:2012:5766), el carácter preponderante de la interpretación literal del artículo 1281 CC, el Tribunal introduce una precisión de notable alcance metodológico para la interpretación de los pliegos:
“(…) en el ámbito de la contratación pública dicha interpretación literal no puede prescindir de que el propio ordenamiento sectorial define los conceptos empleados en los pliegos, de modo que el sentido que corresponde atribuir a los términos técnicos utilizados por el PCAP es el que resulta de su definición legal, y no uno distinto construido al margen de ella.”
Esta es, a nuestro juicio, una de las aportaciones más relevantes de la resolución. La interpretación literal de los pliegos no se agota en el sentido gramatical u ordinario de las palabras: cuando el PCAP emplea términos que el ordenamiento define, como “obra”, “construcción” o “edificación”, su sentido literal es el que les atribuye la norma. El órgano de contratación que quiera dotar a un término legal de un alcance más restringido que el de su definición normativa debe hacerlo de forma expresa en el propio pliego, pues de lo contrario el licitador puede legítimamente confiar en que el término se emplea con su significado legal.
3. La regla de puntuación, y no la rúbrica identificativa, es la norma de aplicación del criterio
El núcleo del razonamiento se sitúa en la estructura del propio subcriterio A-1.1. Su rúbrica aludía a las obras de “construcción” de edificios públicos, pero los dos apartados que fijaban la fórmula de puntuación exigían únicamente acreditar la redacción de proyecto y la dirección de las obras de edificios de uso asistencial y de uso público, sin reiterar aquel término. El Tribunal resuelve la tensión entre ambos elementos otorgando primacía a la regla de puntuación:
“Es esta segunda formulación, y no la rúbrica introductoria, la que constituye la norma de aplicación del criterio a los efectos del artículo 146.1 LCSP, pues es la que determina qué debe acreditarse y cómo se puntúa; la rúbrica cumple una función meramente identificativa del subcriterio dentro del elenco de la cláusula. Siendo ello así, la restricción introducida por la Nota técnica -que excluye la reforma, rehabilitación y acondicionamiento- no encuentra apoyo en la regla de puntuación del pliego, que se refiere sin distinción a ‘las obras de edificios’, sino que se ha extraído, en todo caso, del término empleado en la rúbrica introductoria del criterio, extrapolando a la regla de aplicación una precisión que esta no contiene.”
El criterio es plenamente coherente con la función que el artículo 145.5 LCSP asigna a los criterios de adjudicación, que deben formularse de manera objetiva y permitir a los licitadores conocer de antemano qué se valora y cómo. Lo que cumple esa función es la regla que establece qué se acredita y cuántos puntos se obtienen, no el epígrafe que la encabeza. Por ello, una restricción que no figura en la regla de puntuación no puede deducirse del título del criterio para excluir del cómputo méritos que la fórmula, en su literalidad, sí permite valorar.
4. El concepto técnico-jurídico de “construcción” comprende las intervenciones sobre edificios existentes
A mayor abundamiento, el Tribunal descarta que el resultado fuese distinto aun admitiendo que el término “construcción” de la rúbrica proyectase su alcance sobre toda la regla de puntuación, por cuanto dicho término, en su definición técnico-jurídica, no se reserva a la obra de nueva planta:
“(…) dicho término, conforme a la definición técnico-jurídica que le atribuye el ordenamiento de contratación pública y la normativa sectorial de edificación, no se reserva a la obra de nueva planta. El artículo 13.2 LCSP define ‘obra’ como el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil que tenga por objeto un bien inmueble, sin distinguir entre obra nueva e intervención sobre edificación existente (…). En el mismo sentido, la Ley de Ordenación de la Edificación, que define el proceso de ‘construir un edificio’ a los efectos de exigir proyecto y dirección facultativa -precisamente lo que aquí se pretende valorar-, engloba en pie de igualdad, en su artículo 2.2, tanto las obras de nueva construcción (letra a) como las intervenciones sobre edificios existentes que alteren su configuración arquitectónica (letra b), sometiendo a ambas al mismo proceso de edificación (…).”
Y concluye, calificando la nota del informe técnico en términos inequívocos:
“En consecuencia, ni la regla de puntuación del subcriterio A-1.1 ni la definición técnico-jurídica del término empleado en su rúbrica permiten sustentar la exclusión introducida por la Nota del Arquitecto municipal, que constituye así una modificación material y sobrevenida de un criterio de adjudicación, en contra de lo dispuesto en los artículos 122 y 146.1 LCSP y de la doctrina de este Tribunal sobre la vinculación de los pliegos como lex contractus.”
5. La oscuridad de los pliegos no puede perjudicar al licitador: la regla contra proferentem del artículo 1288 CC
El Tribunal añade un tercer argumento, de carácter subsidiario: aun admitiendo, a efectos dialécticos, que la falta de coincidencia entre la rúbrica y la regla de puntuación generase alguna duda sobre el alcance del subcriterio, dicha duda no podría resolverse a favor del órgano de contratación. Con cita de sus Resoluciones 1037/2020, 974/2020, 1383/2021 y 805/2024, recuerda:
“En el caso de la contratación pública, la aplicación de esta norma implicará que las cláusulas de los pliegos que adolezcan de oscuridad, ambigüedad o contradicción, no deberán interpretarse a favor de la parte que las redactó, el órgano de contratación, sino a favor de las empresas licitadoras que las hayan interpretado de forma razonable, en beneficio de la libre concurrencia y siempre con respeto a los principios de igualdad de trato y no discriminación.”
Y lo aplica al caso:
“(…) aun en la hipótesis de ambigüedad, sería esta interpretación y no la del órgano de contratación la que debería prevalecer, no pudiendo la oscuridad achacable a la redacción del propio pliego revertir en perjuicio de la licitadora que lo interpretó conforme a su tenor y a la definición legal de sus términos.”
La aplicación del artículo 1288 CC a los pliegos es doctrina pacífica, y su fundamento es claro: es la Administración quien redacta unilateralmente las condiciones de la licitación, por lo que debe soportar las consecuencias de su oscuridad. Resulta especialmente significativo que el Tribunal exija que la interpretación del licitador sea “razonable”, y que considere como tal la que se ajusta a la definición legal de los términos empleados, lo que enlaza este fundamento con el anterior. La interpretación del licitador que coincide con la definición normativa del término nunca puede considerarse irrazonable, por más que el órgano de contratación tuviese en mente un alcance más restringido.
6. La coherencia con el objeto del contrato no autoriza a reconstruir el criterio en fase de valoración
El argumento más elaborado del órgano de contratación era el teleológico: si el contrato tiene por objeto un edificio de nueva planta, la experiencia valorable debe guardar relación con prestaciones análogas, en coherencia con el artículo 145.2 LCSP. El Tribunal reconoce que el argumento puede resultar razonable desde una perspectiva estrictamente técnica, pero lo rechaza por dos razones. La primera, de orden formal y de garantía:
“La coherencia entre los criterios de adjudicación y el objeto del contrato, exigida por el artículo 145.2 LCSP, se garantiza precisamente mediante su correcta formulación en el pliego, no mediante su reconstrucción interpretativa una vez presentadas y conocidas las ofertas de los licitadores; admitir lo contrario equivaldría a permitir que el órgano de contratación redefiniera, en fase de valoración, el alcance de un criterio de adjudicación en función del resultado que se pretenda alcanzar, lo que resulta frontalmente incompatible con los principios de transparencia e igualdad de trato ya examinados.”
La segunda, de orden material, cuestiona la propia premisa del órgano de contratación a partir de la naturaleza del servicio licitado:
“Lo que se contrata no es la ejecución material de la obra, sino la redacción de proyecto y la dirección facultativa de la misma, esto es, un servicio de asistencia técnica cuya complejidad y cualificación profesional exigida vienen determinadas por la capacidad del técnico para redactar proyectos y dirigir obras conforme a la normativa de edificación (…). La mayor o menor complejidad estructural que pueda concurrir en uno u otro tipo de intervención es, en todo caso, una circunstancia que el pliego podría haber ponderado mediante una diferenciación expresa en la fórmula de puntuación, pero no autoriza, a falta de dicha previsión, a excluir sin más una de las dos categorías del cómputo, sustituyendo la voluntad objetivada en el pliego por la apreciación técnica del órgano evaluador formulada durante la fase de valoración.”
V. Conclusión
La Resolución 1498/2026 del TACRC contiene criterios de utilidad práctica tanto para los órganos de contratación, en particular los municipales, que licitan contratos de redacción de proyecto y dirección facultativa de equipamientos públicos, como para los profesionales y sociedades de arquitectura que concurren a ellos. Sus principales aportaciones pueden sintetizarse del siguiente modo:
i. Las “notas de interpretación técnica” incorporadas al informe de valoración no pueden introducir restricciones o exigencias no previstas en los pliegos; cuando excluyen del cómputo méritos que la regla de puntuación permite valorar, constituyen una modificación material y sobrevenida del criterio de adjudicación contraria a los artículos 122 y 146.1 LCSP.
ii. El alcance de un criterio de adjudicación se determina por la regla que fija qué debe acreditarse y cómo se puntúa, no por la rúbrica que lo encabeza, que cumple una función meramente identificativa; una precisión contenida únicamente en el epígrafe no puede trasladarse a la fórmula de puntuación.
iii. La interpretación literal de los pliegos debe atender a la definición legal de los términos técnicos que emplean; el término “construcción”, conforme a los artículos 13.2 y 232.1.a) LCSP, el artículo 2.2 LOE y el artículo 2.3 CTE, comprende tanto la obra de nueva planta como la reforma, rehabilitación o ampliación de edificios existentes.
iv. Las dudas derivadas de la oscuridad, ambigüedad o contradicción de los pliegos se resuelven, conforme al artículo 1288 CC, a favor del licitador que los interpretó de forma razonable, y es razonable, en todo caso, la interpretación ajustada a la definición normativa de los términos empleados.
v. La coherencia de los criterios con el objeto del contrato exigida por el artículo 145.2 LCSP se garantiza mediante su correcta formulación en el pliego, no mediante su reconstrucción interpretativa una vez conocidas las ofertas; si el órgano de contratación considera que la experiencia en obra nueva merece mayor valoración, o que solo ella debe valorarse, debe establecerlo de forma expresa y previa en la fórmula de puntuación.
vi. La estimación del recurso determina la anulación de la adjudicación y la retroacción del procedimiento para que se valore de nuevo el criterio conforme a su sentido literal, valoración que debe extenderse a todos los licitadores en condiciones de igualdad y que no prejuzga la clasificación resultante.
