Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1597/2025 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera), de fecha 9 de diciembre de 2025, sobre la autonomía de la liquidación del contrato administrativo respecto de la acción de resolución por incumplimiento del contratista, la prescripción de la acción para liquidar y el destino de la garantía definitiva, a la luz de los artículos 90, 204 y 218 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (actuales artículos 111, 209 y 243 de la Ley 9/2017), del artículo 169 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y del artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.
- Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve el recurso de casación n.º 7905/2022, interpuesto por un Ayuntamiento contra la sentencia n.º 454/2022, de 12 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Esta había desestimado la apelación municipal y confirmado la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Cáceres, que estimó el recurso de la contratista.
El objeto del litigio es la resolución de la Alcaldía de 15 de diciembre de 2020, confirmada en reposición el 24 de febrero de 2021, que aprobó la liquidación definitiva del contrato de obras «Adecuación de la bóveda y exteriores del edificio Embarcadero», fijó los saldos correspondientes y mantuvo la incautación de la garantía definitiva. Las dos instancias anularon el acto por entender que, declarada judicialmente prescrita la acción para resolver el contrato por incumplimiento del contratista, la liquidación corría la misma suerte, al estar indisolublemente unida a esa resolución, y condenaron al Ayuntamiento a devolver la fianza incautada.
El Auto de la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 21 de febrero de 2024, apreció interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la siguiente cuestión: determinar si procede, declarada la prescripción de la acción de resolución del contrato suscrito con la Administración por incumplimiento del contratista, la liquidación definitiva del contrato y la cancelación de las garantías a efectos de que la relación jurídica que une a los contratantes quede terminada. Identificó como normas objeto de interpretación los artículos 9, 24 y 103 de la Constitución, los artículos 90.1 y 90.2, 204 y 218.1, 218.2 y 218.3 de la Ley 30/2007 (equivalentes a los artículos 111, 209 y 243.1 a 243.3 de la Ley 9/2017) y el artículo 169 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001.
II. Hechos fácticos relevantes
En 2009 el Ayuntamiento adjudicó el contrato de obras para la adecuación de la bóveda y exteriores del edificio Embarcadero a la demandante. La garantía definitiva se constituyó en efectivo a nombre de un tercero, que actuó como avalista.
La ejecución se interrumpió muy pronto. El 27 de octubre de 2009, la dirección facultativa y el encargado de la obra pusieron de manifiesto su paralización y propusieron al Ayuntamiento la resolución del contrato. Según la contratista, el abandono obedeció a una discrepancia técnica con la Administración. En 2010 se practicaron una medición y una liquidación provisional, ambas controvertidas, y el primer expediente de liquidación se dejó caducar en mayo de 2011. Entretanto, el Ayuntamiento ocupó el edificio, cambió las cerraduras en junio de 2010 y lo inauguró oficialmente en marzo de 2011.
Casi ocho años después de la paralización, la Alcaldía acordó, el 15 de mayo de 2017, resolver el contrato por incumplimiento culpable del contratista, por retraso en la ejecución y abandono de la obra, con incautación de la garantía. El 21 de julio de 2017 aprobó una liquidación por daños y perjuicios derivados de ese incumplimiento, cifrados en 342.516,64 euros. Esta liquidación fue anulada por el Juzgado n.º 1 de Cáceres, confirmada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (19 de marzo de 2019), por vulneración del derecho de defensa en la citación para la medición conjunta, con retroacción de actuaciones. La nueva medición conjunta se practicó en enero de 2020.
En paralelo, la resolución contractual por incumplimiento se impugnó en otro proceso. El Juzgado n.º 2 de Cáceres, por sentencia de 6 de julio de 2020, declaró prescrita la acción para resolver el contrato, y el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura confirmó ese pronunciamiento el 19 de noviembre de 2020. Menos de un mes después, el 15 de diciembre de 2020, la Alcaldía aprobó la liquidación definitiva de la obra, manteniendo la incautación de la garantía por 318.512,64 euros, y lo hizo apoyándose en la misma resolución contractual cuya acción acababa de declararse prescrita por sentencia firme.
Conviene retener desde ahora el dato que explica el desenlace. El Tribunal Supremo resuelve el litigio tomando únicamente los hechos no controvertidos fijados en la instancia, y entre ellos el de 27 de octubre de 2009 como fecha en que la Administración tuvo conocimiento cierto del incumplimiento y en que la relación contractual quedó materialmente agotada. Toda la actuación municipal posterior, iniciada en 2016 y 2017, se proyecta sobre un contrato paralizado más de siete años antes.
III. Cuestión de debate
El Ayuntamiento sostuvo que la liquidación es un acto administrativo autónomo e independiente de la resolución, que procede una vez extinguido el contrato por cumplimiento o por resolución, conforme a los artículos 209 y 243 de la Ley 9/2017 y al artículo 169 del Reglamento. Si la resolución había prescrito, razonaba, el contrato debía entenderse cumplido y seguía siendo obligado liquidarlo para cerrar la relación jurídica; como no hubo acta de recepción ni informe sobre el estado de las obras, no podía computarse plazo alguno de prescripción. Invocó la STS de 26 de enero de 1998 (rec. 353/1991), según la cual no puede alegar la prescripción quien con su conducta impide que la relación contractual quede terminada, y la infracción de los artículos 9, 24 y 103 de la Constitución, por cuanto negar la liquidación cuando arroja un saldo favorable a la Administración consagraría un enriquecimiento injusto del contratista.
La contratista replicó que, en este caso, fue el propio Ayuntamiento quien fundió en un mismo procedimiento la liquidación de la obra ejecutada y la reclamación de daños por incumplimiento, de modo que la liquidación compartía el destino de la acción resolutoria. Añadió que, conforme a la STS 451/2022, de 19 de abril, el plazo de cuatro años del artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria se computa desde la conclusión de la prestación aunque el contrato no se haya liquidado; que hubo recepción tácita de las obras con la ocupación del edificio en 2010 y su inauguración en 2011; y que admitir que el contrato «sigue vivo» mientras no se liquide permitiría a la Administración prolongar la relación sine die y beneficiarse de su propia falta de diligencia. Alegó, además, la caducidad del procedimiento de liquidación.
La cuestión de interés casacional quedaba así centrada en determinar si la liquidación del contrato presupone necesariamente un previo acto formal de extinción, de manera que la prescripción de la acción resolutoria impida liquidar por falta de presupuesto habilitante; o si, por el contrario, la liquidación es un acto autónomo que puede practicarse aunque la resolución haya prescrito y, en tal caso, con qué límites materiales en cuanto a su contenido, con qué límites temporales en cuanto a su propia prescripción, y con qué consecuencias sobre la garantía definitiva.
IV. Ratio decidendi
1. El planteamiento: ¿acto dependiente de la resolución o acto autónomo de cierre?
La Sala comienza por reformular la cuestión casacional en términos que dejan ver con nitidez las dos tesis enfrentadas, la de la sentencia recurrida y la del Ayuntamiento:
“se trata de dilucidar si la liquidación del contrato constituye un acto que presupone necesariamente un previo acto formal de extinción, de modo que la prescripción de la acción resolutoria determine la imposibilidad de liquidar por faltar su presupuesto habilitante, como sostiene la sentencia recurrida; o si, por el contrario, la liquidación constituye un acto autónomo, cuyo objeto es determinar las obligaciones económicas pendientes entre las partes y cerrar definitivamente el vínculo jurídico, incluso cuando la acción de resolución del contrato se encuentre prescrita, como sostiene el Ayuntamiento recurrente.”
El planteamiento ya anticipa que la respuesta no será binaria. La Sala acogerá la tesis de la autonomía, pero la someterá a dos límites que acabarán decidiendo el pleito en contra de quien la defendía: uno material, sobre lo que puede contener la liquidación, y otro temporal, sobre cuándo puede practicarse.
2. La acción de resolución por incumplimiento prescribe a los cuatro años y su prescripción arrastra los efectos propios de esa causa
Antes de entrar en la liquidación, la Sala recuerda su doctrina sobre la prescripción de la potestad resolutoria. Ante el silencio de la legislación contractual, aplica el plazo general de cuatro años del artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, por tratarse de una potestad con efectos desfavorables y contenido patrimonial, con cita de las SSTS 451/2022, de 19 de abril, y 675/2022, de 6 de junio. En cuanto al dies a quo, rechaza un cómputo automático desde la mera producción material del incumplimiento y lo sitúa en el momento en que este es conocido o objetivamente cognoscible por la Administración y está consumado en términos que habiliten la resolución. Y extrae la consecuencia decisiva:
“Transcurrido dicho plazo sin que la Administración haya ejercitado la acción resolutoria, esta pierde la potestad de declarar la resolución del contrato por incumplimiento culpable del contratista, lo que impide que puedan desplegarse las consecuencias jurídicas que el ordenamiento anuda específicamente a dicha causa de resolución, entre ellas la incautación de la garantía definitiva y la exigencia de indemnización de los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual.”
El pasaje es la premisa de todo el razonamiento posterior. La prescripción no se limita a impedir que se dicte formalmente el acto de resolución; extingue también los efectos que el ordenamiento asocia de modo específico al incumplimiento culpable, hoy recogidos en el artículo 213.3 de la Ley 9/2017: la incautación de la garantía y la indemnización de los daños en lo que excedan de su importe. Son, precisamente, los dos efectos que el Ayuntamiento pretendía obtener por la vía de la liquidación.
3. La liquidación es autónoma, pero no puede funcionar como un cauce alternativo de la resolución prescrita
La Sala define la función de la liquidación y, a partir de ella, delimita lo que esta puede y no puede hacer:
“La liquidación contractual tiene una función propia y delimitada: verificar el estado final de las prestaciones ejecutadas y determinar las obligaciones económicas pendientes entre las partes, con el fin de cerrar definitivamente la relación contractual una vez terminada la prestación que constituye su objeto. Precisamente por esa función, la liquidación no puede utilizarse para obtener las consecuencias que el ordenamiento jurídico anuda a la resolución del contrato por incumplimiento del contratista cuando la acción para declararla ha quedado prescrita. Se trata de un acto de cierre de la relación contractual, que no puede operar como un cauce alternativo de la resolución ni como una vía indirecta para reconstruir sus efectos.”
La autonomía de la liquidación se afirma, por tanto, frente a la resolución, pero no en contra de ella. La liquidación es un acto de cuenta y razón: mide lo ejecutado, lo valora conforme a las condiciones económicas del contrato, como exige el artículo 169.1 del Reglamento, y fija el saldo. No es un acto sancionador ni indemnizatorio. Cuando la Administración introduce en la liquidación partidas que solo tienen sentido como reparación de un incumplimiento culpable, o mantiene la garantía para cubrirlas, ya no liquida, sino que resuelve por otra vía. De ahí la fórmula con que la Sala cierra este apartado:
“la prescripción de la acción de resolución por incumplimiento no impide la liquidación del contrato, pero sí excluye que, a través de la liquidación, puedan hacerse valer las consecuencias jurídicas propias de una resolución por incumplimiento que ya no puede declararse válidamente por haber prescrito la acción.”
Este límite material conecta con el argumento que la contratista había formulado en su oposición. El acto impugnado no era una liquidación ordinaria, sino una liquidación que, según los hechos fijados, se fundamentaba en la previa resolución contractual cuya acción había sido declarada prescrita y que mantenía la incautación de la garantía. La Sala no da la razón a la contratista en la abstracción, pero sí en la sustancia: lo que la Administración había hecho era reconstruir, bajo el nombre de liquidación, los efectos de una resolución que ya no podía acordar.
4. La acción para liquidar también prescribe, y su dies a quo no queda a merced de la inactividad administrativa
Frente a la tesis municipal de que, sin acta de recepción ni informe del director de obra, el plazo de prescripción no podía empezar a correr, la Sala niega que la Administración disponga de un poder indefinido para mantener abierto el contrato por el simple expediente de no liquidarlo. Y fija el criterio para determinar el inicio del cómputo:
“El inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción de liquidación debe situarse, en principio, en el momento en que la relación contractual ha quedado extinguida, normalmente mediante el correspondiente acto formal de extinción del contrato, pues es a partir de ese momento cuando surge el deber jurídico de proceder a la liquidación. Ahora bien, en ausencia de un acto formal de extinción, el dies a quo no puede quedar diferido indefinidamente a la exclusiva voluntad de la Administración, sino que ha de fijarse atendiendo a datos objetivos que permitan afirmar que la relación contractual ha quedado finalizada y que el contrato pudo ser liquidado conforme a Derecho.”
La regla general vincula el inicio del plazo al acto formal de extinción, que es el que hace nacer el deber de liquidar. La excepción, que es la que se aplica al caso, admite que la extinción se aprecie por hechos concluyentes que exterioricen de manera inequívoca la finalización de la ejecución, cuando no subsisten prestaciones pendientes, con apoyo en las SSTS 1257/2021, de 25 de octubre, y 451/2022, de 19 de abril. El criterio es coherente con la propia letra del artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, que computa el plazo desde la conclusión del servicio o de la prestación determinante de la obligación, y con el principio general de la actio nata. La Sala lo formula así:
“la acción de liquidación queda sujeta al plazo de prescripción aplicable a los derechos y obligaciones de contenido económico, cuyo cómputo se inicia desde el momento en que, atendidas las circunstancias del caso, el contrato pudo y debió ser liquidado conforme a Derecho, sin que la ausencia de un acto formal de extinción ni la inactividad de la Administración puedan impedir la consumación de la prescripción una vez transcurrido dicho plazo.”
La consecuencia es que el argumento del Ayuntamiento se vuelve en su contra. La falta de acta de recepción y de informe sobre el estado de las obras no era una circunstancia ajena a la Administración, sino el resultado de su propia inactividad, y no podía servirle para mantener indefinidamente abierta la posibilidad de liquidar. La STS de 26 de enero de 1998, que impide alegar la prescripción a quien con su conducta impide que la relación quede terminada, tiene sentido frente al contratista que obstaculiza el cierre, no frente a la Administración que, pudiendo liquidar, no lo hace.
5. La garantía no puede mantenerse ni incautarse para cubrir un incumplimiento cuya exigibilidad se ha extinguido
La Sala completa su doctrina con el régimen de la garantía definitiva. Durante la ejecución, asegura el cumplimiento de las obligaciones del contratista; extinguida la relación contractual, su función queda reducida a responder de los defectos que se manifiesten durante el plazo de garantía. A partir de ahí, la conclusión es directa:
“Prescrita la acción de resolución por incumplimiento, no cabe ya declarar válidamente dicho incumplimiento ni exigir las responsabilidades que el ordenamiento anuda específicamente a esa causa de resolución. En consecuencia, la garantía no puede mantenerse ni incautarse para cubrir daños o responsabilidades derivados de un incumplimiento cuya exigibilidad ha quedado extinguida por el transcurso del tiempo, debiendo resolverse sobre su devolución o cancelación en el marco de la liquidación ordinaria del contrato.”
El pronunciamiento enlaza con el artículo 90 de la Ley 30/2007 (hoy artículo 111 de la Ley 9/2017), que no permite retener la garantía como un depósito de duración indefinida. Su apartado 5 obliga incluso a devolverla, depuradas las responsabilidades, cuando transcurre un año desde la terminación del contrato, o seis meses en contratos de obras de importe inferior a un millón de euros, sin que la recepción formal y la liquidación hayan tenido lugar por causas no imputables al contratista. La garantía sigue la suerte de las responsabilidades que asegura: si estas ya no son exigibles, aquella no puede retenerse.
6. La doctrina casacional
Con base en lo anterior, la Sala da respuesta a la cuestión de interés casacional en los siguientes términos:
“La interpretación sistemática de los artículos 218.1, 218.2 y 218.3 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, actuales artículos 243.1, 243.2 y 243.3 de la Ley 9/2017, puestos en relación con el artículo 169 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, determina que la prescripción de la acción de resolución del contrato por incumplimiento no impide, por sí sola, la práctica de la liquidación definitiva del contrato; dado que la liquidación constituye una actuación autónoma, que procede una vez extinguida la relación contractual por cualquier causa, siempre que la correspondiente acción no se encuentre prescrita; y que dicha liquidación no puede utilizarse para producir los efectos jurídicos propios de una resolución por incumplimiento cuya acción esté prescrita ni para mantener la garantía más allá de la función que legalmente le corresponde.”
La doctrina contiene, en realidad, tres reglas: la autonomía de la liquidación respecto de la resolución, que se afirma con la expresión por sí sola; la sujeción de la propia acción de liquidar a prescripción; y la prohibición de utilizar la liquidación para obtener los efectos de una resolución prescrita, incluida la retención de la garantía.
7. La aplicación al caso: el Ayuntamiento gana la doctrina y pierde el pleito
La Sala declara haber lugar al recurso de casación, porque las sentencias de instancia habían derivado la prescripción de la liquidación de la prescripción de la resolución, y ese automatismo es contrario a la doctrina que acaba de fijar. Estima también la apelación municipal y anula la sentencia del Juzgado. Pero, situada en la posición del juez de instancia conforme al artículo 93.1 de la Ley de la Jurisdicción, resuelve el recurso contencioso-administrativo aplicando su propia doctrina sobre el dies a quo:
“Es en ese momento temporal -27 de octubre de 2009- cuando el contrato pudo y debió ser liquidado conforme a Derecho, con independencia de que no se hubiera dictado una resolución formal declarando la resolución contractual por incumplimiento. En consecuencia, desde esa fecha ha de situarse el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de la acción de liquidación.”
Cuando el Ayuntamiento promovió las actuaciones de liquidación en 2016 y 2017, el plazo de cuatro años había transcurrido con creces. Y los procedimientos iniciados después tampoco sirvieron para interrumpirlo:
“Además, las actuaciones iniciadas posteriormente por el Ayuntamiento carecieron de eficacia interruptiva de la prescripción, al haber caducado los procedimientos incoados con tal finalidad, extremo que la propia sentencia recurrida declara expresamente.”
Es la regla que hoy recoge el artículo 95.3 de la Ley 39/2015, según la cual los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. El resultado es que la Sala estima el recurso de la contratista, anula las resoluciones de 15 de diciembre de 2020 y 24 de febrero de 2021 y ordena devolver al avalista, el importe de la fianza incautada.
V. Conclusión
La STS 1597/2025 resuelve una cuestión de notable frecuencia en la práctica contractual de las Administraciones locales: qué ocurre con la liquidación cuando ha prescrito la acción para resolver el contrato por incumplimiento del contratista. El Tribunal Supremo afirma la autonomía de la liquidación, que puede practicarse aunque la resolución haya prescrito, pero la somete a dos límites que la vacían de utilidad como sustituto de aquella. En el plano material, la liquidación no puede incorporar los efectos propios de una resolución por incumplimiento ya prescrita ni justificar la retención o incautación de la garantía. En el plano temporal, la propia acción de liquidar prescribe a los cuatro años desde que el contrato pudo y debió liquidarse, fecha que, a falta de acto formal de extinción, se determina por hechos objetivos y no por la voluntad de la Administración. En el caso, el Ayuntamiento obtuvo la doctrina que pedía, pero perdió el pleito: la acción de liquidación había prescrito años antes de que se dictara el acto impugnado.
Las consecuencias prácticas son claras para los ayuntamientos y demás entidades contratantes. Ante un incumplimiento del contratista, el plazo de cuatro años para resolver comienza a correr desde que el incumplimiento es conocido o cognoscible, y la paralización o el abandono de la obra documentados por la dirección facultativa bastan para ponerlo en marcha. Ese mismo hecho puede marcar también el inicio del plazo para liquidar. La ocupación, la puesta en uso o la inauguración de la obra no hacen sino reforzar la conclusión de que la relación ha quedado materialmente agotada. Conviene, por ello, tramitar con diligencia y por separado el expediente de resolución y el de liquidación, controlar los plazos máximos de resolución para evitar la caducidad, que no interrumpe la prescripción, y no confiar en que la ausencia de acta de recepción o de liquidación formal mantenga viva la relación contractual. Para los contratistas, la sentencia ofrece un argumento sólido: transcurridos cuatro años desde que el contrato pudo liquidarse, la Administración no puede ya exigir saldos ni retener la garantía, y la liquidación practicada fuera de plazo, o utilizada para encubrir los efectos de una resolución prescrita, es nula y obliga a devolver la fianza.
