En el presente análisis examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª, núm. 763/2026, de 14 de octubre de 2026, dictada en el recurso de apelación núm. 211/2024, que desestima el recurso interpuesto por una mercantil titular de una red privada de abastecimiento de agua en alta contra la sentencia que confirmó la resolución de la Agència Catalana de l’Aigua por la que se la tuvo por desistida de su solicitud de concesión de aguas subterráneas de dos pozos, al no haber aportado la documentación que le fue requerida durante la tramitación del expediente.
I. Materia objeto de la resolución
El litigio tiene por objeto, en segunda instancia, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Barcelona. Dicha sentencia desestimó el recurso interpuesto inicialmente contra la desestimación presunta de una solicitud de concesión de aguas subterráneas presentada en 2011 y ampliado después a la resolución del Director del Área de Abastecimiento de Agua de la Agència Catalana de l’Aigua (ACA), de 11 de febrero de 2016, que tuvo a la solicitante por desistida de su petición por no aportar la documentación requerida.
La controversia se sitúa en la confluencia de dos bloques normativos. De una parte, el régimen general del procedimiento administrativo común en materia de subsanación y mejora de la solicitud y de terminación por desistimiento, contenido, por razones temporales, en los artículos 42.1 y 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), cuyo equivalente actual es el artículo 68.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC). De otra, la legislación sectorial de aguas, integrada por el Texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), en particular el principio de economía del agua de su artículo 14.1, y por el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH), cuyos artículos 123 y 124 regulan la documentación que debe acompañar a las solicitudes de concesión para el abastecimiento de poblaciones y de urbanizaciones aisladas.
II. Hechos fácticos relevantes
El 9 de septiembre de 2011, la mercantil presentó ante la ACA una solicitud de concesión de aguas subterráneas para dos pozos (núms. 9 y 10), con destino al abastecimiento de población, de urbanizaciones aisladas y doméstico, por un volumen anual de 110.000 m³ y 150.000 m³, respectivamente. El expediente se acumuló, a instancia de la propia interesada, a otro expediente anterior, iniciado en 2002 por una compañía de aguas vinculada, relativo a ocho pozos (núms. 1 a 8) integrados en la misma red de suministro.
El 15 de julio de 2013, se emitió un informe favorable de compatibilidad con la planificación hidrológica, que proponía inscribir los pozos 9 y 10 junto con el resto de captaciones sin incrementar el volumen máximo autorizado, pero advertía de que, antes de redactar el siguiente informe técnico, el interesado debía facilitar determinada información. Sobre esa base, el 18 de julio de 2014, la ACA requirió a la solicitante la aportación de información técnica de las captaciones (esquema litológico y constructivo, ensayo de bombeo y datos de la maquinaria de elevación), los datos de los contadores, un informe de diagnosis del estado de la red con un cálculo de su eficiencia en los tres últimos años y la aceptación o reformulación del perímetro de protección.
Tras obtener una prórroga, en enero de 2015 la mercantil aportó tres informes técnicos (un estudio hidrogeológico, un estudio de tarifas en alta y un estudio de las instalaciones de abastecimiento), que ocupaban casi trescientos folios del expediente. El 24 de noviembre de 2015, la ACA dictó un segundo requerimiento en el que hacía constar que la documentación aportada no daba cumplimiento al anterior y exigía, además, los contratos de suministro con las urbanizaciones y los certificados de los Ayuntamientos afectados acreditativos de que el suministro en alta de dichas urbanizaciones no podía prestarse desde la red municipal, con un plazo de un mes y apercibimiento expreso de desistimiento conforme al artículo 71 LRJPAC. La mercantil se limitó a aportar un contrato de venta de agua celebrado con la compañía vinculada y un inventario de infraestructuras del sistema de abastecimiento.
Por resolución de 11 de febrero de 2016, la ACA tuvo a la solicitante por desistida. En paralelo, la Sentencia del propio Tribunal Superior de Justicia de Cataluña núm. 89/2020, de 16 de enero (recurso 250/2018), ya firme tras la inadmisión de los recursos de casación y de amparo, había confirmado el desistimiento acordado en el expediente de los pozos 1 a 8 por idénticos motivos. El Juzgado desestimó el recurso, y la mercantil interpuso recurso de apelación, en el que pedía la anulación de la resolución y la retroacción de actuaciones para que la ACA, en el plazo de un mes, otorgase la concesión por cincuenta años.
III. Cuestión de debate
La controversia que se somete a la Sala se articula en torno a cuatro cuestiones jurídicas, estrechamente relacionadas entre sí.
En primer lugar, si el mecanismo de subsanación con apercibimiento de desistimiento del artículo 71.1 LRJPAC (hoy artículo 68.1 LPAC) puede aplicarse una vez superada la fase de admisión de la solicitud, durante la instrucción del procedimiento concesional.
En segundo lugar, si la sentencia de instancia incurrió en error en la valoración de la prueba al concluir que la solicitante no atendió los requerimientos, pese a haber aportado tres informes técnicos y sin que la Administración hubiera explicado por qué resultaban insuficientes.
En tercer lugar, si la documentación requerida, y en particular los certificados municipales sobre la imposibilidad de abastecer a las urbanizaciones desde la red municipal, era exigible conforme a la legislación aplicable, o si, como sostenía la apelante, el artículo 124 RDPH eximía de su aportación tratándose de urbanizaciones aisladas.
En cuarto lugar, si resulta relevante, a efectos de la concesión, que la mercantil viniera prestando de hecho el servicio de abastecimiento en alta desde hacía más de treinta años con la tolerancia de los municipios y de la propia Administración hidráulica.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia, desarrollando su argumentación en torno a los siguientes ejes.
4.1. Sobre la aplicación del requerimiento de subsanación con apercibimiento de desistimiento durante la instrucción del procedimiento
La apelante sostenía que el artículo 71 LRJPAC solo opera en la fase de admisión de la solicitud, de modo que, una vez admitida a trámite y emitido incluso un informe favorable de compatibilidad, la Administración ya no podía tenerla por desistida. La Sala hace suyo el razonamiento de la sentencia de instancia, que admitía la literalidad del precepto pero rechazaba su interpretación restrictiva:
«Es cierto que ese precepto se refiere a la solicitud de iniciación, pero puede aplicarse en cualquier momento. Recuérdese que, una vez presentada la solicitud de concesión de aguas, el primer trámite es el informe de compatibilidad o incompatibilidad con el Plan Hidrológico de cuenca (que es lo que se hizo), pero el RDPH exige también la aportación de otra documentación.»
A continuación, la Sala se apoya en su propio precedente, la STSJC núm. 89/2020, recaída en un supuesto prácticamente idéntico referido a los pozos 1 a 8 de la misma red, y transcribe el precepto aplicado subrayando los dos incisos que considera decisivos:
«1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.»
El razonamiento descansa sobre una idea de fondo: lo determinante no es el momento procedimental en que se formula el requerimiento, sino la naturaleza de lo requerido. Cuando la normativa sectorial configura determinados documentos como presupuesto de la propia instancia, como hacen los artículos 123.3 y 124.2 RDPH, la falta de esos documentos es un defecto de la solicitud, aunque se detecte o se concrete en la instrucción, y su no subsanación justifica el desistimiento.
El apercibimiento de desistimiento por falta de subsanación no queda confinado a la fase de admisión: puede formularse durante la instrucción cuando lo requerido son documentos que la legislación sectorial impone como acompañamiento necesario de la solicitud, y la superación de un primer trámite favorable, como el informe de compatibilidad con la planificación hidrológica, no convalida la falta de esa documentación.
4.2. Sobre el alegado error en la valoración de la prueba: la exigencia de un cumplimiento congruente del requerimiento
El segundo eje del recurso se centraba en que la mercantil sí había contestado al primer requerimiento con tres informes técnicos y en que la ACA, al formular el segundo, no explicó por qué resultaban insuficientes. La Sala rechaza el motivo tras contrastar lo pedido con lo aportado y constata que la respuesta de la solicitante no se correspondía con el contenido del requerimiento:
«La documentación aportada por la recurrente tras el primer requerimiento obra a folios 38 a 330 del expediente administrativo, entre las que encontramos distintos informes técnicos, pero no la información que fue requerida.»
El mismo resultado alcanza respecto del segundo requerimiento, en el que, según destaca la Sala, la Administración sí dejó constancia de que la documentación presentada no daba cumplimiento al anterior, y precisó con detalle lo que debía aportarse. La conclusión es concisa y tajante:
«Tras ello la recurrente aporta un contrato de venta de agua entre [las dos compañías] de fecha 14.12.2012 y un inventario de infraestructuras del sistema supramunicipal de abastecimiento de agua en alta […]. Observamos que no se aporta la documentación requerida.«
El pronunciamiento tiene un notable valor práctico. La atención de un requerimiento administrativo no se mide por el volumen de la documentación presentada ni por su calidad técnica, sino por su correspondencia con lo concretamente exigido. Aportar estudios de tarifas o de instalaciones cuando se piden ensayos de bombeo, datos de contadores, un cálculo de eficiencia de la red o certificados municipales no es cumplir parcialmente, sino contestar a algo distinto. Por otra parte, la crítica de que la Administración no motivó la insuficiencia de los informes pierde fuerza cuando el segundo requerimiento identifica de forma expresa las carencias y reitera lo pendiente, concediendo un nuevo plazo con el apercibimiento legal.
Frente a un requerimiento de subsanación, el interesado debe aportar exactamente lo requerido o, en su caso, justificar por qué no es exigible o no puede aportarse; sustituirlo por documentación distinta, por extensa que sea, no evita el desistimiento.
4.3. Sobre la exigibilidad de la documentación requerida: los artículos 123 y 124 RDPH y el principio de economía del agua
Para dirimir este punto, se transcribe el artículo 123 RDPH, relativo a las concesiones para el abastecimiento de poblaciones, destacando la letra c) de su apartado 3, que exige acompañar a la instancia cualquier otro documento que se considere conveniente, justificativo de las necesidades de agua del núcleo o núcleos de población. Y transcribe a continuación el artículo 124 RDPH, que la apelante invocaba precisamente en su favor:
«2. A la instancia se acompañarán los documentos señalados en el punto 3 del artículo 123, sustituyéndose el censo de población por la justificación del número de habitantes autorizado en la urbanización y certificación, expedida por el Alcalde del municipio donde radique la urbanización, de que la misma no puede ser abastecida desde las instalaciones municipales.«
De la lectura conjunta de ambos preceptos la Sala extrae una conclusión inequívoca:
«Se colige de los dos artículos transcritos que la documentación requerida por la Administración era exigible de acuerdo con el artículo 123.3 c) RDPH y específicamente la certificación del Ayuntamiento (se refiere el Reglamento a Alcalde del municipio) de que la urbanización no puede ser abastecida desde las instalaciones municipales se recoge en el art. 124.2 in fine.»
La interpretación de la apelante invertía el sentido de la norma. El artículo 124 RDPH no exime a las urbanizaciones aisladas de la intervención municipal, sino que, al contrario, añade un requisito específico para ellas: la certificación de que no pueden ser abastecidas desde las instalaciones municipales. Ese documento es la pieza que justifica la existencia misma de un abastecimiento separado de la red pública y su exigencia es coherente con la competencia municipal sobre el servicio de abastecimiento domiciliario de agua potable. Que los municipios afectados tuvieran pendiente la municipalización del servicio no dispensaba de la certificación; antes bien, era una razón adicional para que la Administración hidráulica conociera la posición municipal antes de otorgar un derecho de uso privativo por largo plazo.
La Sala refuerza su conclusión, en línea con la sentencia de instancia, invocando el principio de economía del agua del artículo 14.1 TRLA, que legitima la exigencia de información sobre el estado y la eficiencia de la red:
«Añadimos y así lo recoge de forma acertada la Sentencia impugnada, que de acuerdo con el artículo 14.1 TRLA uno de los principios rectores de la gestión en materia de aguas es precisamente el de economía del agua siendo conforme con tal principio que se requiera a la actora para aportar, entre otros, un informe con el diagnóstico actual de la red […], las mejoras realizadas o un cálculo de la eficiencia de la misma basada en los tres últimos años.»
El artículo 124.2 RDPH no excluye, sino que impone, la certificación municipal de que la urbanización aislada no puede ser abastecida desde las instalaciones municipales, y el principio de economía del agua del artículo 14.1 TRLA da cobertura a los requerimientos sobre el estado y la eficiencia de la red, de modo que su falta de aportación permite tener por desistido al solicitante.
4.4. Sobre la autorización de investigación, el informe favorable de compatibilidad y la imposibilidad de obtener la concesión por silencio
En cuanto al informe favorable de compatibilidad con la planificación hidrológica, la instancia razonó que:
«Ese informe, que es el primero de los trámites previstos en el RDPH, es necesario para continuar con la tramitación, pero no suficiente para entender otorgada la concesión.»
Por su parte, la autorización de investigación de aguas subterráneas que había obtenido la mercantil se otorgó al amparo de la normativa catalana excepcional dictada para afrontar la sequía (Decreto 84/2007, de 3 de abril, derogado en enero de 2009), por lo que no podía tener los efectos de una «preconcesión» que privase a la Administración de su margen de apreciación en el otorgamiento. A ello se añade la doctrina del precedente STSJC núm. 89/2020, que la Sala reproduce y que cierra cualquier pretensión de adquisición del derecho por el transcurso del plazo para resolver:
«[…] nadie puede adquirir facultades por silencio administrativo positivo que no podría haber obtenido en forma expresa, al no haberse seguido previamente todos los trámites procedimentales esenciales exigidos al efecto en cada caso, de forma que el silencio positivo únicamente puede producirse cuando, contando la administración con todos los documentos y elementos de juicio que le son imprescindibles para resolver, se abstiene de hacerlo en el plazo señalado.»
Por otro lado, aun en la hipótesis de que el desistimiento hubiera sido contrario a derecho, el expediente tenía pendientes trámites esenciales, como la información pública o el informe sanitario, que el órgano judicial no puede suplir. Como alegó la Administración con cita del artículo 71.2 LJCA, la anulación solo habría permitido ordenar la retroacción de actuaciones, nunca condenar a otorgar la concesión en el plazo de un mes y por cincuenta años.
4.5. Sobre la prestación de hecho del servicio y la prohibición de cuestiones nuevas en apelación
Por último, la apelante alegaba que la sentencia de instancia ignoraba que venía prestando el servicio de abastecimiento en alta desde los pozos 9 y 10 durante más de treinta años, con el consentimiento de los municipios y la tolerancia de la ACA. La Sala despacha el motivo atendiendo a los límites del recurso de apelación:
«Ahora bien, no fue esa la cuestión controvertida en la primera instancia. De hecho, la Sentencia impugnada, en su Fundamento de Derecho Quinto recoge específicamente que «La actora alega en primer lugar que actividad de suministro de agua es plenamente lícita, afirmación que no es cuestionada por las demandadas, más allá de negar que se haya obtenido la concesión por parte de la actora. (…)».»
El razonamiento responde a la naturaleza revisora de la apelación, que no permite introducir planteamientos que no fueron objeto de debate en la instancia. Pero, más allá de ese obstáculo procesal, el argumento carecía de virtualidad sustantiva: la prestación de hecho del servicio, por prolongada y consentida que sea, no genera por sí misma un derecho concesional, pues el artículo 59.1 TRLA exige concesión administrativa para todo uso privativo de las aguas no amparado por el artículo 54. Ilustra bien esta idea un dato aportado por la propia apelante en la alzada: la extracción de aguas del pozo 9 sin concesión había llegado a dar lugar a un expediente sancionador contra la compañía vinculada, aunque la sanción fuera finalmente dejada sin efecto en reposición.
V. Conclusión
La STSJ de Cataluña 763/2026 ofrece criterios de utilidad tanto para las Administraciones hidráulicas, que tramitan expedientes concesionales a menudo dilatados en el tiempo, como para los operadores privados de redes de abastecimiento y los Ayuntamientos en cuyo término se ubican urbanizaciones abastecidas al margen de la red municipal.
La sentencia confirma, en primer lugar, que el requerimiento de subsanación con apercibimiento de desistimiento puede formularse durante la instrucción del procedimiento concesional cuando lo requerido son documentos que la legislación sectorial configura como acompañamiento necesario de la solicitud, sin que la emisión previa de un informe favorable de compatibilidad con la planificación hidrológica impida esa consecuencia. En segundo lugar, precisa que el artículo 124.2 RDPH exige, y no dispensa, la certificación municipal de que la urbanización aislada no puede ser abastecida desde las instalaciones municipales, y que el principio de economía del agua del artículo 14.1 TRLA legitima los requerimientos de información sobre el estado y la eficiencia de la red.
Al mismo tiempo, la resolución deja claro que la atención de un requerimiento exige una respuesta congruente con su contenido, de modo que la aportación de documentación técnica distinta de la solicitada, por voluminosa que sea, no impide tener al interesado por desistido. Por último, recuerda que ni la autorización de investigación, ni el silencio administrativo, ni la prestación prolongada y tolerada del servicio permiten adquirir un derecho al uso privativo de aguas subterráneas sin haber completado los trámites esenciales del procedimiento concesional.
