En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears (Sección 1.ª, sede de Palma) núm. 527/2026, de 16 de septiembre de 2026, dictada en el procedimiento ordinario 616/2023, que desestima el recurso interpuesto por una mercantil propietaria de terrenos contra el acuerdo del Pleno del Consell Insular de Menorca de 23 de mayo de 2023, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan Territorial Insular de Menorca, en cuanto mantiene la calificación de esos terrenos como zona verde o espacio libre público dentro de un Área de Reconversión Territorial. La Sala confirma que el plan insular puede imponer al planificador municipal ese cambio de calificación, declara que la decisión de conservar la ordenación preexistente no exige una motivación reforzada y concluye que el propietario no ostenta derecho alguno a que se le restituya el aprovechamiento lucrativo.
I. Materia objeto del pleito
La controversia se sitúa en la relación entre la ordenación del territorio de ámbito insular y el planeamiento urbanístico municipal. El acto impugnado es la revisión de un Plan Territorial Insular, instrumento de ordenación supramunicipal cuyo fundamento se encuentra en la Ley 6/1999, de 3 de abril, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y de medidas tributarias (LDOT), y, más concretamente, la decisión de mantener en ella un Área de Reconversión Territorial (ART), figura que el artículo 28 LDOT configura como herramienta para la reutilización y el esponjamiento de zonas degradadas de los núcleos urbanos y para la mejora o restitución del paisaje.
La relevancia urbanística del litigio deriva de los efectos que la ART despliega sobre el suelo incluido en ella. En el caso enjuiciado, la delimitación del área comportó que unos terrenos clasificados como suelo urbano sin consolidar perdieran su aprovechamiento lucrativo y pasaran a calificarse como sistema general de zona verde o espacio libre de uso público. La recurrente pretendía que la revisión del plan revirtiera esa situación y le devolviera la edificabilidad, invocando para ello la falta de motivación de la decisión territorial, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución), la doctrina del precedente administrativo y los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.
II. Hechos fácticos relevantes
Los terrenos y su clasificación originaria. Los terrenos litigiosos, de unos 44.000 m², estaban clasificados como suelo urbano sin consolidar en las Normas Subsidiarias de Es Mercadal aprobadas definitivamente en 1994. Se trata de un espacio densamente arbolado, con pinar y monte bajo mediterráneo, situado en posición central respecto de las urbanizaciones que lo rodean. Pese a su clasificación, carecían de abastecimiento de agua potable, de evacuación de aguas residuales y de suministro eléctrico en baja tensión. Las Normas los incluyeron en la Unidad de Actuación CASOR-1, a ejecutar en dos años por el sistema de compensación, pero nunca llegó a aprobarse el proyecto de urbanización ni se desarrolló ninguna de sus determinaciones.
El Plan Territorial Insular de 2003. Por acuerdo plenario de 25 de abril de 2003, el Consell Insular de Menorca aprobó definitivamente el Plan Territorial Insular, que incluyó la unidad de actuación en un Área de Reconversión Territorial. El plan ordenaba que el planeamiento municipal estableciera una nueva ordenación de la que resultara el destino de toda su superficie a zona verde o espacio libre de uso público, y su disposición final primera otorgaba al Ayuntamiento cuatro años para adaptar sus Normas, con posibilidad de subrogación del Consell Insular en caso de inactividad. Esa adaptación nunca se aprobó en lo relativo a esta ART.
La modificación de 2006 y la propuesta municipal de 2013. La modificación puntual del plan aprobada el 26 de junio de 2006 no afectó a la ART CASOR-1. Por acuerdo plenario de 29 de mayo de 2013, el Ayuntamiento de Es Mercadal propuso al Consell Insular modificar la ART, al amparo de la disposición adicional novena de la Ley 7/2012, mediante una norma territorial transitoria que recuperaba y localizaba determinados aprovechamientos lucrativos y mantenía otros espacios como zona verde. La propuesta no prosperó.
La revisión del plan y las alegaciones. El 21 de diciembre de 2020, se aprobó inicialmente la revisión del Plan Territorial Insular. En información pública, tanto la recurrente como el Ayuntamiento solicitaron que se incorporase la ordenación de 2013, dotando de nuevo a los terrenos de aprovechamiento lucrativo; el Ayuntamiento alegó, en particular, el coste económico que le suponía la obtención de los terrenos.
La aprobación definitiva. El acuerdo de 23 de mayo de 2023 aprobó definitivamente la revisión sin acoger la propuesta. Su norma 10.ª reitera que el instrumento de planeamiento adecuado deberá establecer una nueva ordenación de la que resulte el destino de la superficie a zona verde o espacio libre de uso público. El informe técnico-jurídico de respuesta a las alegaciones justificó el mantenimiento en que, desde 2003, no había existido alteración anticipada del planeamiento ni patrimonialización de aprovechamiento urbanístico que el Consell debiera compensar, y precisó que la ART se mantenía sin que ello supusiera considerar una reserva económica para afrontar la expropiación por el Consell Insular.
III. Cuestión de debate
El debate ante la Sala se articula en torno a las siguientes cuestiones.
Primera: si el Plan Territorial Insular, a través de una ART, puede imponer al planeamiento municipal la recalificación de suelo urbano como zona verde o espacio libre público, eliminando su aprovechamiento lucrativo.
Segunda: si incurre en falta de motivación y en arbitrariedad la decisión de no alterar la ART cuando la misma revisión suprime o reconfigura otras áreas del mismo municipio, en concreto las de Son Parc, Coves Noves I y Coves Noves II.
Tercera: si la ausencia de una respuesta expresa a las alegaciones de la recurrente en el trámite de información pública constituye una falta de motivación determinante de indefensión y, con ello, de nulidad de pleno derecho por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva [artículo 47.1.a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)].
Cuarta: si el mantenimiento de la ART contradice el precedente administrativo sentado por el propio Consell en la modificación de 2006, en la que se alteraron otras áreas en situación supuestamente análoga, y si vulnera los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y venire contra factum proprium.
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima el recurso, con el siguiente desarrollo argumental.
4.1. La ART como norma prevalente: el plan insular puede imponer al planificador municipal el cambio de calificación del suelo urbano
Aunque la configuración de la ART ya había sido enjuiciada en 2009, la Sala dedica su segundo fundamento a reiterar la naturaleza jurídica de esta figura, porque de ella depende todo el razonamiento posterior. Parte del artículo 28 LDOT, que encomienda a los planes territoriales «crear» y «caracterizar» las ART, y extrae de ello que no pueden limitarse a enunciados indicativos sin contenido. Si el plan insular no concretase el terreno sobre el que opera la reconversión, la ART quedaría en manos del municipio, lo que contradiría la voluntad del legislador. De ahí su conclusión sobre el alcance vinculante de estas determinaciones:
“Sería fácil eludir el debate anterior indicando que en propiedad la clasificación/desclasificación del suelo afectado por la ART la realiza el planificador municipal cuando adapte su planeamiento al PTI […] pero en la medida en que la Ley confiere al PTI la función de «crear» y «caracterizar» la ART, ello sólo puede traducirse en normas de carácter prevalente y vinculante sobre la ordenación urbanística de modo que al planificador urbanístico no le reste otra opción que aprobar la ART con asunción de las caracterizaciones medulares establecidas, teniendo margen de disposición en cuanto al resto.”
La Sala apoya esta lectura en los artículos 37, 38 y 40 LDOT, que reconocen a los consejos insulares una potestad directiva sobre las ART, ejercitable mediante Planes de Reconversión Territorial, y obligan al planeamiento general a limitarse a incorporar lo que establezca el instrumento de ordenación territorial. Y cierra el razonamiento así:
“En conclusión, los preceptos de la Ley 6/1999 ofrecen cobertura normativa suficiente como para que el instrumento de ordenación territorial -PTM- que crea y caracteriza una ART imponga al planificador urbanístico un determinado cambio en la clasificación/calificación del suelo para hacer efectivo el proyecto de reutilización y esponjamiento de la zona degradada de los núcleos urbanos o una de las otras finalidades previstas en el art. 28 LDOT.”
El fundamento consolida una idea de alcance general: en el modelo balear, la ordenación territorial no se limita a fijar directrices sobre el suelo rústico o el crecimiento urbano, sino que puede penetrar en el suelo urbano y decidir el destino concreto de una pieza de terreno, con la consiguiente pérdida de aprovechamiento. La reserva de las competencias municipales que contiene el artículo 28 LDOT se traduce en un margen de concreción del planificador local, pero no le permite apartarse de las caracterizaciones medulares de la ART. En el caso, el destino íntegro del ámbito a espacio libre público es, precisamente, esa caracterización medular.
4.2. La intensidad de la motivación en la revisión del planeamiento: lo que se altera frente a lo que se mantiene
El núcleo de la impugnación era la falta de motivación de la decisión de no alterar la ART CASOR-1. La Sala responde formulando una regla sobre la distribución de la carga de motivar en los procedimientos de revisión:
“[…] la motivación en una revisión de un instrumento de ordenación debe centrar su intensidad en aquellas disposiciones que precisamente conducen a una alteración de la ordenación preexistente y no tanto en aquellas decisiones que se limitan a mantener la anterior. Ello es así porque la no alteración se motiva por la simple constatación de inexistencia de elementos fácticos o jurídicos que justifiquen la necesidad de modificar.”
La regla tiene una lógica clara: quien revisa un plan no está obligado a justificar de nuevo cada una de sus determinaciones, sino a explicar por qué cambia lo que cambia. Mantener la ordenación vigente se justifica por la permanencia de las circunstancias que la motivaron, y la Sala constata que la propia recurrente reconocía que no se había producido alteración física en los terrenos ni alteración jurídica alguna, como lo habría sido una modificación de las Normas Subsidiarias.
Sin embargo, la Sala no convierte esta regla en una patente de discrecionalidad. Introduce a renglón seguido un límite derivado del principio de igualdad en la ordenación:
“Sí reconocemos que en el supuesto en que la revisión del instrumento de ordenación se adopta un criterio general que afecta por igual a todas las ART’s, el planificador insular debe motivar la razón por la cual este criterio general se aplica a unas y no a otras. Esto es, sin negar el amplio margen de la discrecionalidad administrativa en materia de planeamiento, incluido el supramunicipal, la ordenación no puede ser singularizada y divergente. Y, de apreciarse disparidad de criterios de ordenación ante supuestos iguales, se requiere una cumplida justificación. Aunque este criterio consista en que, en determinados ámbitos, no se realice alteración respecto al PTI preexistente que sí se acuerda para otros en idéntica situación.”
La Sala enlaza este límite con la propia función del plan territorial, que debe ser integral y ponderar los intereses ambientales, territoriales y turísticos para dotar de coherencia al conjunto de la isla. Esa visión supramunicipal es la que legitima su prevalencia sobre el planeamiento municipal, pero también la que marca su frontera:
“Esta visión supramunicipal propia de la ordenación del territorio, es la que le habilita para prevalecer sobre la ordenación urbanística municipal. Pero cede cuando pretende sustituir al planificador municipal estableciendo criterios singularizados y dispares en función del ámbito.”
Se trata, a nuestro juicio, de la aportación doctrinal más relevante de la sentencia. La motivación reforzada no se activa por el mero hecho de que la revisión mantenga una determinación gravosa para un propietario, sino cuando el planificador aplica a supuestos iguales soluciones distintas. El parámetro de control deja de ser la decisión aislada y pasa a ser la coherencia del conjunto del plan, de modo que la impugnación eficaz de una determinación mantenida exige acreditar la identidad sustancial con los ámbitos que sí se alteraron.
4.3. El término de comparación: las otras ART no se encontraban en idéntica situación
Aplicando el canon anterior, la Sala examina las tres ART del mismo municipio invocadas por la recurrente y concluye que no son un término de comparación válido, porque su situación jurídica había cambiado entre 2003 y 2023:
“No obstante, la situación jurídica de estas otras ART sí se ha visto alterada entre 2003 (aprobación PTI) y 2023 (Revisión PTI). En concreto, la administración demandada justifica -y no lo desvirtúa la demandante- que estas otras ART’s quedaron afectadas por modificaciones de las NNSS o instrumentos de desarrollo de las mismas de modo que esta alteración jurídica justifica que la Revisión ya no las contemple o las contemple de forma distinta. Adaptándose a su nueva ordenación urbanística.”
El razonamiento encierra una consecuencia práctica que conviene subrayar: las áreas que desaparecen o se reconfiguran en la revisión son precisamente aquellas en las que el municipio cumplió su deber de adaptación, mientras que la que permanece intacta es la que quedó sin desarrollar. La inactividad municipal durante casi dos décadas no generó para el propietario ninguna expectativa de reversión; antes al contrario, privó a su ámbito del único dato jurídico que habría permitido la comparación.
4.4. La respuesta a las alegaciones: motivación implícita y por remisión a la ordenación de 2003
La recurrente sostenía que sus alegaciones no habían recibido respuesta, porque el informe técnico-jurídico se refería exclusivamente a las del Ayuntamiento. La Sala admite el dato, pero niega que de él se derive indefensión:
“Es cierto que el informe técnico de respuesta a las alegaciones respecto a la ART Casor-1 (arriba ya trascrito) parece responder exclusivamente a las alegaciones municipales (centradas en la viabilidad económica de la ejecución de la ART), pero implícitamente responde también a las de la ahora recurrente al ratificar que no concurrían razones para revertir el criterio del PTI/2003.”
Dos ideas sostienen esta conclusión. La primera es que ambas alegaciones perseguían idéntico objetivo, la incorporación de la propuesta municipal de 2013, de modo que la respuesta dada a una servía para la otra. La segunda es que, cuando la decisión consiste en mantener una ordenación cuya legalidad ya fue confirmada judicialmente, la motivación puede integrarse por remisión a la que la sustentó en origen. La solución es coherente con la doctrina que admite, en materia de planeamiento, respuestas agrupadas a alegaciones de contenido homogéneo, siempre que permitan conocer las razones de la decisión. La invocación del artículo 47.1.a) LPAC carecía, en consecuencia, de base: la recurrente pudo conocer y combatir esas razones, como demuestra el propio recurso.
4.5. Confianza legítima y aprovechamiento lucrativo: no existe derecho a que se altere la ordenación
Finalmente, la Sala descarta la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica con una afirmación que constituye el cierre de toda la argumentación:
“En conclusión, debemos desestimar el recurso porque la actuación del CIMe al mantener la ordenación de la ART adoptada en 2003, no comporta vulneración alguna del principio de confianza legítima, pues no existe derecho alguno a que se altere aquella ordenación en los términos interesados por la recurrente (que se recupere el aprovechamiento lucrativo de los terrenos).”
“No existe en la Revisión impugnado un cambio de criterio que requiera una motivación reforzada, sino todo lo contrario.”
El pronunciamiento invierte el planteamiento de la recurrente. La confianza legítima protege frente a cambios bruscos e imprevisibles en la actuación administrativa, pero aquí no hubo cambio alguno: la Administración se mantuvo fiel al criterio fijado en 2003 y avalado en 2009. Ni la propuesta municipal de 2013, que no pasó de ser una iniciativa sin resultado, ni la clasificación originaria como suelo urbano sin consolidar generaron una expectativa protegible. En este último punto, la sentencia es coherente con el régimen estatal de la propiedad del suelo, según el cual la previsión de edificabilidad por la ordenación no la integra por sí misma en el contenido del derecho de propiedad, que solo se patrimonializa con su realización efectiva (artículo 11.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre). La unidad de actuación de 1994 nunca se ejecutó, de modo que el aprovechamiento cuya recuperación se reclamaba nunca llegó a patrimonializarse.
V. Conclusión
La STSJ de las Illes Balears 527/2026 ofrece criterios de utilidad práctica para las Administraciones insulares y locales, así como para los propietarios afectados por determinaciones territoriales que suprimen aprovechamientos urbanísticos, que pueden sintetizarse en las siguientes conclusiones:
— Las Áreas de Reconversión Territorial creadas por los Planes Territoriales Insulares al amparo del artículo 28 LDOT son normas prevalentes y vinculantes. Pueden imponer al planificador municipal un cambio en la clasificación o calificación del suelo urbano, incluida la pérdida íntegra de su aprovechamiento lucrativo, y el municipio debe asumir sus caracterizaciones medulares al adaptar su planeamiento.
— En la revisión de un instrumento de ordenación, la intensidad de la motivación se concentra en las determinaciones que alteran la ordenación preexistente. La decisión de mantener una determinación se justifica por la inexistencia de cambios fácticos o jurídicos que aconsejen modificarla y no exige una motivación reforzada.
— Ese margen tiene un límite: cuando el planificador aplica soluciones distintas a supuestos iguales, debe ofrecer una cumplida justificación, porque la ordenación no puede ser singularizada ni divergente. Quien alegue trato desigual soporta la carga de acreditar la identidad sustancial de los ámbitos comparados.
— Las ART que sí se adaptaron mediante modificaciones del planeamiento municipal no son término de comparación válido para las que nunca se desarrollaron. Que la revisión refleje esas adaptaciones no convierte en arbitrario el mantenimiento de las restantes.
— La respuesta a las alegaciones puede ser implícita o conjunta cuando estas persiguen el mismo fin, y la motivación de una ordenación que se mantiene puede integrarse por remisión a la que la sustentó en origen, especialmente si su legalidad ya fue confirmada judicialmente.
— El precedente administrativo debe referirse al acto impugnado y estar probado. Las diferencias de trato producidas en instrumentos anteriores no recurridos no fundamentan la nulidad de una revisión posterior.
— No existe derecho a que el planificador recupere un aprovechamiento lucrativo que nunca llegó a patrimonializarse. Mantener la ordenación fijada años atrás no vulnera la confianza legítima, porque no hay cambio de criterio.
— Desde la perspectiva municipal, la sentencia muestra el coste de la inactividad: el Ayuntamiento que no adapta su planeamiento a la ART en el plazo previsto pierde la ocasión de que la revisión del plan insular refleje una ordenación distinta y sigue expuesto al coste de obtención del suelo dotacional, que el Consell rechazó expresamente asumir.
