En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia n.º 619/2026, de 8 de octubre de 2026, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 627/2025, en materia de aguas, planes de explotación de masas de agua subterránea en mal estado cuantitativo, determinación del uso real y motivación de las medidas de reducción de extracciones.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una sociedad agraria de transformación, titular de una explotación agrícola regada exclusivamente con aguas subterráneas, contra la resolución de la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ) de 30 de mayo de 2025, por la que se aprobó un Plan de Explotación de las Masas de Agua Subterránea.
El Plan de Explotación es el instrumento previsto en el artículo 53.3 de la Normativa del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Júcar para el ciclo 2022-2027 (PHJ), aprobado por el Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, para ordenar la explotación de las masas de agua subterránea que no se encuentran en buen estado cuantitativo. En el caso del Sistema Vinalopó-Alacantí, el Plan fija un periodo de reducción progresiva de las extracciones desde el año hidrológico 2024/2025 hasta el 1 de octubre de 2027, con prórroga automática a partir de esa fecha de los volúmenes máximos previstos para el año 2026/2027, y asigna a cada titular un “volumen de uso considerado” sobre el que se calculan las reducciones y la sustitución por recursos alternativos procedentes del Júcar, de la desalinización y de la reutilización.
La recurrente no cuestionaba en sí la reducción de las extracciones. Su pretensión era más concreta: que se le reconociera como uso considerado un volumen de 320.000 m³/año, frente a los 137.952 m³/año que el Plan atribuía a uno de los expedientes vinculados a su explotación, alegando además falta de toma en consideración de sus alegaciones y ausencia de acreditación del estado cuantitativo de la masa de agua.
II. Hechos fácticos relevantes
La secuencia de hechos es la siguiente:
– 31 de julio de 1987: la entonces Dirección General de Obras Hidráulicas declara provisionalmente sobreexplotadas unas unidades hidrogeológicas.
– Antes de 2008: la recurrente es titular del aprovechamiento y de la explotación agraria vinculada a él, y realiza sucesivos trámites de sustitución de pozos, autorizados por el Organismo de cuenca.
– Ejercicio 2014: ante los problemas de los pozos existentes, la recurrente adquiere a la entidad Aguas de Torregrás un volumen de 99.140 m³.
– 2018: la recurrente acomete inversiones y ejecuta nuevos pozos para recuperar caudales. Según la demanda, sus consumos alcanzan 251.999 m³ en el año hidrológico 2017/2018 y 229.245 m³ en el año 2018/2019.
– 24 de enero de 2023: el Real Decreto 35/2023 aprueba el PHJ 2022-2027, cuyo Anejo 12 de la Memoria evalúa la masa de agua Villena-Beneixama (080.160) en mal estado cuantitativo.
– Sentencia n.º 274/2023 de la Sección Primera del TSJCV: anula una anterior declaración de no alcanzar el buen estado cuantitativo de las masas de agua afectadas.
– 20 de noviembre de 2024: según la demanda, se notifica a través de la Junta Central de Usuarios del Vinalopó, L’Alacantí y Consorcio de Aguas de la Marina Baja la resolución de la CHJ relativa al Plan de Explotación. La recurrente formula alegaciones.
– Tramitación del Plan: el Informe de la Junta de Gobierno de la CHJ estimó la alegación de la recurrente respecto de su expediente y elevó su volumen de uso considerado a 385.740 m³/año, desestimando el resto.
– 26 de febrero de 2025: se aprueba el Plan de Explotación. Para el expediente 2008RP001, inscrito a nombre de distintos usuarios individuales vinculados con la recurrente y con un derecho de 320.000 m³/año, el uso considerado se fija en 137.952 m³/año.
– 4 de marzo de 2026: la misma Sección dicta la Sentencia n.º 148/2026 (recurso n.º 206/2025), desestimatoria del recurso de una comunidad de usuarios contra el mismo Plan de Explotación.
Conviene subrayar dos datos que resultan decisivos para entender el fallo. El primero es la existencia de dos expedientes con titularidades distintas: el de la sociedad recurrente, cuyo volumen se elevó atendiendo a sus alegaciones, y otro expediente, que no figura a su nombre sino al de usuarios individuales vinculados con ella, y sobre el que versaba realmente la pretensión. El segundo es la composición de la cifra reclamada: consumos de los años hidrológicos 2017/2018 y 2018/2019, a los que la demanda añadía un 15 % por la incertidumbre de los contadores volumétricos y los 99.140 m³ adquiridos a un tercero en 2014. Ninguno de esos consumos se sitúa en el periodo octubre de 2011-septiembre de 2016 que el PHJ toma como referencia para el uso real, y la sentencia no permite reconstruir con exactitud cómo se llega, a partir de esos sumandos, a los 320.000 m³.
III. Cuestión de debate
El debate se centró, sustancialmente, en la siguiente cuestión:
¿Puede el usuario de una masa de agua subterránea en mal estado cuantitativo obtener en sede judicial el reconocimiento de un volumen de uso considerado superior al fijado en el Plan de Explotación, a partir de consumos acreditados fuera del periodo de referencia del Plan Hidrológico, de aguas adquiridas a terceros y de un margen de incertidumbre de los contadores, y respecto de un expediente que no figura a su nombre? ¿Qué carga probatoria pesa sobre él y qué relevancia tiene que el propio Plan prevea mecanismos de revisión? ¿Está suficientemente motivado un plan que impone una reducción drástica de las extracciones cuando descansa en el diagnóstico del Plan Hidrológico de la Demarcación?
IV. Ratio decidendi
La Sala desestima íntegramente el recurso, declara la resolución impugnada conforme a Derecho. Articula su razonamiento en los siguientes bloques argumentales.
A) Las alegaciones de la recurrente sí fueron tomadas en consideración
El primer motivo de impugnación, la falta de consideración de las alegaciones, decae con la simple lectura del Anexo I del Plan, que recoge el Informe de la Junta de Gobierno de la CHJ. La Sala lo transcribe:
“En lo referente a la propuesta realizada por la entidad S.A.T., de revisar el volumen de uso considerado que se ha asignado a la citada entidad, se le comunica que va a prosperar su pretensión, siendo, finalmente, el volumen de uso considerado de la citada entidad de 385.740 m3/año.”
Y extrae la consecuencia sin matices:
“Por tanto, no es cierto que no se hayan tomado en consideración sus alegaciones, las mismas fueron consideradas y determinaron una asignación de caudal de agua superior al solicitado.”
El pronunciamiento es sencillo, pero ilustra un error frecuente en la impugnación de instrumentos de planificación: denunciar en abstracto la falta de valoración de las alegaciones cuando el expediente documenta su examen y, además, su estimación parcial. El Anexo I del Plan cumple aquí la función que en el planeamiento urbanístico desempeña el informe de alegaciones, y su existencia desplaza a la recurrente la carga de identificar qué alegación concreta quedó sin respuesta y por qué la respuesta dada es jurídicamente insuficiente. Lo que la demanda no hizo fue distinguir entre los dos expedientes: la alegación prosperó respecto del que figura a nombre de la sociedad, y la controversia real se refería a otro.
B) El expediente tramitado: confusión de titularidades, déficit probatorio y vocación dinámica del Plan
El núcleo del litigio se sitúa en el segundo expediente, para el que el Plan reconoce un uso considerado muy inferior al derecho inscrito. La Sala admite el dato, pero concluye que la recurrente no ha acreditado que el volumen correcto sea el que reclama:
“Cuestión distinta ocurre con ese segundo expediente (según señala la Administración) que sí es cierto que sólo obtiene un reconocimiento del volumen señalado en la demanda, ahora bien, la propia confusión de titularidades en cuanto a los expedientes y, por tanto, de las cantidades que la actora considera acreditadas, que no puede determinarse si, realmente, corresponden a la explotación a la que hace referencia (distinta de la acogida por el Plan) unida a una carencia probatoria notable al respecto […]”
A esa insuficiencia probatoria añade la Sala un segundo argumento, de orden estructural, relativo a la naturaleza del instrumento impugnado:
“[…] así como también a la propia naturaleza del Plan, que no nace como un instrumento estático e inalterable, sino por el contrario, como uno con vocación dinámica, susceptible de modificaciones no sólo en aras de las necesidades futuras sino de las preexistentes, si así se demuestra (como señala la Administración) en aras de conseguir uno de sus objetivos que no sólo vienen constituidos por la recuperación de las masas de agua, sino también por el mantenimiento y protección de las explotaciones existentes […]”
Ambos argumentos conducen a la conclusión del fundamento:
“[…] determinan que la única conclusión posible es que la actora no ha demostrado en absoluto que el Plan impugnado no se ajuste a derecho y de no ajustarse a sus necesidades reales, deberá acudir a los mecanismos del propio Plan para que las mismas, si son debidamente acreditadas, queden satisfechas.”
Este bloque contiene, a nuestro juicio, la enseñanza práctica más relevante de la sentencia, aunque buena parte de ella debe extraerse de los datos que la propia resolución recoge y no de una argumentación explícita de la Sala. El artículo 45.4 de la Normativa del PHJ, según se transcribe en la sentencia, define el uso real como el máximo consumo real anual producido en el periodo comprendido entre octubre de 2011 y septiembre de 2016, ampliable a los diez años anteriores si se justifica debidamente, y sin que pueda superar, en ningún caso, el volumen que autoriza el derecho. Los consumos que sostenían la pretensión (años hidrológicos 2017/2018 y 2018/2019) quedan fuera de ese periodo. Los 99.140 m³ adquiridos a Aguas de Torregrás, aunque correspondan a 2014, no son extracciones realizadas al amparo del derecho cuyo uso se discute, sino aguas procedentes de otra entidad. Y el margen del 15 % que el artículo 51.1 del PHJ admite en la estimación del uso real se vincula a las inexactitudes de la medición por métodos indirectos, no a un incremento automático de las lecturas de contadores volumétricos. La pretensión agregaba así magnitudes heterogéneas que difícilmente podían prosperar con independencia de cualquier otra consideración.
A ello se suma la cuestión de la titularidad. La recurrente reclamaba un volumen correspondiente a un expediente inscrito a nombre de usuarios individuales vinculados con ella. La Sala no lo resuelve como un problema de legitimación activa, sino de prueba: la “confusión de titularidades” impide saber si los consumos alegados corresponden a la explotación cuyo uso se discute. La lección es clara para quien litigue en esta materia: el uso real se acredita por expediente y por titular, y la reclamación debe identificar con precisión qué derecho se ve afectado, quién lo ostenta y qué consumos se produjeron a su amparo dentro del periodo de referencia.
C) La motivación del Plan y el diagnóstico de mal estado cuantitativo
Frente a la alegada falta de motivación y de acreditación del estado cuantitativo de la masa de agua, la Sala se remite a su Sentencia n.º 148/2026, de 4 de marzo, que ya había examinado el mismo Plan a la luz de los artículos 35.1.a) de la Ley 39/2015 y 4 de la Ley 40/2015, y advierte que esos preceptos fueron invocados en aquel proceso, “a diferencia de lo que en este procedimiento ocurre”. Del precedente reproduce, en primer lugar, la conexión entre el Plan y el mandato del PHJ:
“El plan de explotación aprobado el 26 de febrero de 2025 así lo hace. Al fijar un periodo de reducción progresiva de extracciones subterráneas desde el año hidrológico 2024/2025 hasta el 1 de octubre de 2027.”
Y, en segundo lugar, la suficiencia de la base fáctica del instrumento:
“Existiendo, en dicho documento, toda una panoplia de datos, tanto fácticos como jurídicos, que muestran lo indispensable de la drástica reducción, en un plazo próximo en el tiempo, de esas extracciones. Cuando, además, se trata de una problemática (la del desequilibrio entre la capacidad de los acuíferos de una serie de masas de agua y las extracciones que se realizan desde ellos) cuya vigencia es indubitada desde mucho tiempo antes de la aprobación del Real Decreto 35/2023.”
Completa el razonamiento con el parámetro técnico que el Plan utiliza para definir el objetivo de la reducción:
“[…] A efectos de aplicación del presente Plan, se considera que una masa de agua subterránea tiene un nivel de explotación compatible con su buen estado cuantitativo, cuando el volumen de extracción subterránea anual no supere el 95% de los recursos disponibles de la masa de agua.”
La remisión al precedente es coherente con la naturaleza del litigio: el Plan de Explotación es un instrumento de ejecución del PHJ, y su motivación se nutre en gran medida del diagnóstico que este contiene. El umbral del 95 % de los recursos disponibles concreta, en términos operativos, la definición de buen estado cuantitativo del artículo 3 del Reglamento de la Planificación Hidrológica, y la declaración provisional de sobreexplotación de 1987 evidencia que el desequilibrio no es una creación del Plan. Debe advertirse, sin embargo, que la sentencia no da una respuesta expresa al argumento de la demanda basado en la Sentencia n.º 274/2023 de la Sección Primera, que había anulado una anterior declaración de no alcanzar el buen estado cuantitativo. La respuesta implícita, que se desprende de las alegaciones de la Administración que la Sala recoge, es que el diagnóstico vigente procede del Anejo 12 del PHJ aprobado por el Real Decreto 35/2023. Si el usuario pretende discutir ese diagnóstico, no le basta con atacar el Plan de Explotación: debe cuestionar, directa o indirectamente, la norma de planificación de la que este trae causa, algo que en este proceso no se planteó. La cita de la “Ley 39/2025”, por último, es un evidente error material por la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
V. Conclusión
La Sentencia n.º 619/2026 de la Sección Quinta del TSJCV consolida, junto con la Sentencia n.º 148/2026, la línea de la Sala sobre el Plan de Explotación de las masas de agua subterránea del Sistema Vinalopó-Alacantí y ofrece pautas de relevancia práctica para los usuarios de acuíferos en mal estado cuantitativo. Se sustenta en las siguientes conclusiones convergentes:
i) la impugnación por falta de consideración de las alegaciones no prospera cuando el expediente documenta su examen y su estimación parcial; corresponde a la recurrente identificar qué alegación quedó sin respuesta y por qué la respuesta es insuficiente;
ii) el uso real de aguas subterráneas se acredita por expediente y por titular, y conforme al periodo de referencia del artículo 45.4 de la Normativa del PHJ (octubre de 2011-septiembre de 2016, ampliable a los diez años anteriores), sin que puedan sumarse consumos de años posteriores, aguas adquiridas a terceros o márgenes de incertidumbre ajenos a la medición por métodos indirectos;
iii) la carga de probar que el volumen de uso considerado no se ajusta a la realidad recae sobre el usuario, y la confusión de titularidades entre los expedientes vinculados a una explotación se resuelve en su perjuicio;
iv) el Plan de Explotación es un instrumento de vocación dinámica, cuyos mecanismos de revisión constituyen el cauce idóneo para que el usuario acredite necesidades no reconocidas, sin perjuicio del control judicial de su legalidad;
v) la motivación del Plan se apoya en el diagnóstico de mal estado cuantitativo del PHJ aprobado por el Real Decreto 35/2023 y en el umbral del 95 % de los recursos disponibles, de modo que la discusión de ese diagnóstico exige cuestionar la norma de planificación de la que el Plan trae causa, cuestión que la sentencia no aborda por no haberse planteado.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia
