En la sección actualidad jurisprudencial comentamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, de fecha 21 de diciembre de 2023, en la que estimó la demanda presentada por la que se impugnó un acuerdo en virtud del cual se procedió a la aprobación del Plan Sectorial de implantación de un gran establecimiento comercial.
Así, los motivos sustentadores de la demanda fueron los siguientes:
- Infracción del criterio legal de implantación de uso residencial dominante.
- Infracción de la exigencia de adecuación al Plan de Ordenación Territorial (POT) que exigiría previamente un plan de atracción comercial.
- Infracción del criterio legal de emisiones.
En la normativa navarra, como puede comprobarse en la sentencia y, en particular, en el artículo 2 de la Ley foral 17/2001, existe una clara apuesta para favorecer el comercio minorista dentro del núcleo urbano. Además, el artículo 19 de esta norma, dice que podrán instalarse grandes establecimientos comerciales en suelos urbanos o urbanizables con un uso residencial dominante (áreas residenciales con vivienda colectiva continuada de 250 viviendas o 600 habitantes y una densidad residencial de 40 viviendas por hectárea. Excepcionalmente podrán implantarse en zonas industriales que hayan sido recuperadas y que formen parte de la ciudad.
La propia demanda constata que el acuerdo recurrido no se refiere a ningún ámbito para concluir que existe el uso residencial dominante. Dice la sentencia que «No encuentra esta parte en la documentación o informes delimitación alguna de dicho uso residencial dominante que «contenga» áreas residenciales con viviendas y habitantes específicos, y densidad concreta». Así, para la actora, el acuerdo no cumple con el art. 19.6 citado; no hay justificación concreta del uso residencial dominante, no cabe la interpretación de la proximidad como ratio, ni las circunstancias físicas – densidades y separaciones- y normativas de la zona (PSIS Salesianos, art. 10; informe de comercio, apartado 3.4 del expediente) permitirían entender cumplidos los requisitos del 19.6.
De la sentencia, podemos extraer lo siguiente en aras a resolver la vicisitud planteada. En el fundamento de Derecho quinto podemos leer:
“El primer problema que surge, como observa bien la actora, es qué ámbito tener en cuenta a los efectos de verificar si estamos ante un uso residencial dominante. Ninguna precisión ni justificación se realiza a tal efecto en el PSIS recurrido.
Ante la omisión, la actora propone el examen a nivel de sector (arts. 49.2.b y d y 50 del Decreto Foral Legislativo 1/2017). Las demandadas se oponen, pero tampoco proponen ámbito distinto y concreto, salvo la pericial de la codemandada, que habla de ‘espacio de influencia’ o de ‘espacio’ (páginas 9 y 10), conceptos inciertos y difusos.
En realidad, ni a nivel de parcela, ni de sector, ni de unidad de ejecución, ni de área de reparto, ni siquiera del llamado ‘espacio’ se cumple el requisito legal del artículo 19.6 comentado (véanse folios 132,134 y 136 de la memoria y planos del PSIS Salesianos I.5, O.I y O.4, aportados por la demandada en su contestación; también página 10 de la pericial de la codemandada, que no justifica el pretendido uso residencial dominante)”.
Por otro lado, dice la sentencia:
“No es controvertida la exigencia de dicho plan, impuesta por el artículo 49.1.e del POT.3: “e) Los grandes establecimientos comerciales se instalarán preferentemente en los Núcleos y/o espacios vertebradores de escala supraregional o en los Núcleos y/o espacios vertebradores de escala regional, así definidos en el artículo 40 de la presente normativa, debiendo contar los citados municipios con Planes de Acción y Atracción Comercial de conformidad con el artículo 77.4 de la Ley Foral 17/2001 .”
Y el artículo 77.4 de dicha Ley Foral tiene el siguiente contenido: “El Gobierno de Navarra, en colaboración con las Administraciones Locales de Navarra y con las asociaciones de comerciantes representativas, desarrollará planes de atracción comercial como planes dirigidos a la ordenación, dinamización y mejora del atractivo comercial de las poblaciones de Navarra incluyendo planes de accesibilidad, movilidad y dinamización del tejido empresarial”.
[…]
La defensa de las demandadas no ha indicado en qué medida los trámites efectuados podrían haber suplido -desde el punto de vista material- la omisión denunciada, y tampoco la halla la Sala (véase informe de participación del expediente, páginas 3 y 15, por ejemplo: la asistencia fue mínima, de 5 personas, sin aparente representación de asociación de comerciantes).
Por último, la resolución judicial, establece:
“En su motivo cuarto bis, repetido por error sin cambio de nomenclatura, la demanda vuelve al artículo 25.1 de la Ley Foral 17/2001. Aborda ahora la letra d, acerca de las emisiones. Alega que el acuerdo recurrido no introduce valoración de dicho criterio ambiental, y que el estudio del promotor (documento 10.6.3) incluye una comparativa de CO2 incorrecta.
Siguiendo las afirmaciones de la actora, “se toman en cuenta emisiones del ámbito que no son de movilidad; no se toman en cuenta todas las emisiones; y el ámbito delimitado es incorrecto”. Y por ello, no se cumpliría con el criterio legal del 25.1.d, en cuanto a que la estimación de las emisiones de CO2 por movilidad causada y funcionamiento del establecimiento sea inferior en un 20% a la media de emisiones contempladas una vez realizado el desarrollo urbanístico.
[…]
Asiste razón a la actora en cuanto a la ausencia de comparativa con la estimada del desarrollo urbanístico -segundo inciso del artículo 25.1.d-: “deberá ser inferior en un 20 por 100 a la media de emisiones que se estimen una vez contemplado el desarrollo urbanístico”. Hay, así, dos exigencias legales. El tope del 20% para las emisiones derivadas de la movilidad causada, por un lado y respecto del ámbito; por otro, el tope del 20% para las emisiones derivadas de la movilidad y del funcionamiento del establecimiento, respecto de las estimadas una vez contemplado el desarrollo urbanístico.
Ni en el estudio, ni en las respuestas a los letrados por parte del perito citado, se especifica que se haya incluido tal doble estimación, aunque se haya podido tener en cuenta según el perito.
No hay, finalmente, en las conclusiones del estudio (páginas 144 a 146, folios 373 a 375 del expediente), ni en las indicaciones de las demandadas, dos cálculos separados (uno para cada mandato del artículo 25), con precisión del cumplimiento de la obligación citada de las emisiones derivadas de la movilidad y del funcionamiento del edificio respecto de las previstas para el desarrollo urbanístico; a la inversa, si lo calculado fuera esto, la primera vertiente del artículo 25.1.d sería entonces la omitida. Pese a la aseveración del perito en la vista sobre el cumplimiento de ambos parámetros, no se halla explicación diferenciada en el informe.
A modo de conclusión, es importante tener en consideración la modificación coexistente en las licencias comerciales, autorizaciones cuya competencia tenían atribuidas las Comunidades Autónomas, y que ha sido sustituida, en aplicación de la Directiva Comunitaria, por otro título jurídico, basado en criterios urbanísticos, territoriales y medioambientales. La sentencia comentada es un buen ejemplo de ello, dado que valora las cuestiones relativas a la protección del entorno urbano y al medio ambiente a la hora de autorizar la implantación de un establecimiento comercial.
