La eficacia de las licencias urbanísticas firmes frente al control autonómico en materia de costas

La eficacia de las licencias urbanísticas firmes frente al control autonómico en materia de costas

En la presente actualidad jurisprudencial analizamos la Sentencia del Tribunal Supremo 83/2024 (Sección Quinta), de fecha 19 de enero de 2024, que resuelve un importante conflicto competencial entre la administración autonómica y local en materia de protección del dominio público marítimo-terrestre. 

I. Materia objeto del pleito

Recurso de casación interpuesto por la Xunta de Galicia contra la sentencia del TSJ de Galicia que confirmó la anulación de una orden de demolición dictada por la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística (APLU) sobre una edificación con licencia municipal, ubicada en zona de servidumbre de protección marítimo-terrestre.

II. Hechos fácticos relevantes

– Concesión de licencia municipal en 1992 para construcción de vivienda unifamiliar en Vilaboa (Pontevedra)

– Licencia ajustada a Normas Subsidiarias municipales aprobadas en 1988 (previas a la Ley de Costas).

– Deslinde marítimo-terrestre practicado en 1997.

– Orden de demolición por la APLU en 2017 por considerar la edificación contraria a la Ley de Costas.

III. Cuestión de debate

La controversia jurídica se centra en determinar si la administración autonómica puede ordenar la demolición de una edificación amparada por licencia municipal firme sin haber impugnado previamente dicha licencia, cuando considera que vulnera la normativa de costas.

Así, “entiende el recurrente que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia impugnada alcanza una conclusión incorrecta, dado que «la APLU no actúa en el ejercicio de sus facultades de control de cumplimiento de las normas urbanísticas, sino en el ejercicio de las competencias en materia de costas, es decir, las competencias sancionadoras y de restitución a la situación original en la zona de servidumbre de protección marítima. terrestre. Es decir, la APLU no está verificando el cumplimiento de la normativa sectorial urbanismo(sic.), sino el cumplimiento de la normativa del sector costero».

IV. Ratio decidendi

En primer lugar, debemos poner de manifiesto que se procede a la admisión del recurso de casación, concluyendo:

“2º) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la Administración competente en materia de costas puede incoar un expediente sancionador o de reposición de la legalidad conculcada sin haber previamente impugnado, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la licencia urbanística otorgada por una Administración Local que legítima una actuación edificatoria que se entiende incumple la legislación reguladora del dominio público marítimo-terrestre.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 25, 26,119 y la disposición adicional quinta de la Ley 22/1988, de 28 Julio, de Costas; los artículos 65 y 66 de la Ley7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local; y los artículos 137 y 140, de la Constitución Española. Todo ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado (artículo 90.4 LJCA).”

Dicho esto, la sentencia fundamenta su decisión en los siguientes argumentos clave:

  1. Eficacia de la licencia urbanística firme

En relación con este punto, debemos efectuar las siguientes precisiones:

  • La licencia municipal firme otorga derechos adquiridos que vinculan a todas las administraciones.
  • La edificación autorizada se integra en el derecho de propiedad una vez ejecutada conforme a licencia.
  • No puede desconocerse la eficacia de un acto administrativo firme sin su previa anulación.

Dice la sentencia, en relación con el marco normativo existente:

«Y eso es lo que ha hecho el legislador estatal que, en la LRBRL, entre cuyas previsiones de carácter básico se encuentran los arts. 65 y 66, remite a las Administraciones estatal y autonómica ante la jurisdicción contencioso- administrativa para la impugnación de actos o acuerdos de las entidades locales contrarios al ordenamiento jurídico o que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas. Habiendo declarado el Tribunal Constitucional que dichos preceptos tienen carácter de normativa básica estatal derivada del art. 149.1.6ª y 18ª C.E. ( STC 214/1989, fundamento jurídico 23) que, como tal, ha de ser respetada por el legislador autonómico y, además, son expresión de una legítima opción legislativa estatal ampliadora del ámbito de la autonomía local ( STC 213/1988).

Dicho esto, la sentencia concluye en relación con esta cuestión:

«Así pues -y con ello alcanzamos la primera conclusión de interés para la cuestión que debemos resolver-, este régimen de control de legalidad de los acuerdos de las Corporaciones locales debe ser respetado por el legislador autonómico”.

  • Sistema de protección del dominio público marítimo-terrestre.
  • La protección del litoral debe integrarse en el planeamiento mediante informe vinculante (art. 117 LC).
  • No se requiere autorización sectorial adicional si la obra está amparada por licencia conforme al plan.
  • Las limitaciones de la zona de servidumbre deben quedar salvaguardadas en el propio planeamiento.

3. Respeto a la autonomía local

Se extrae del contenido material de la sentencia:

  • El control de legalidad de actos municipales está reservado a los tribunales (arts. 65-66 LRBRL).
  • La administración autonómica debe impugnar judicialmente las licencias que considere ilegales.
  • No puede sustituir el criterio municipal mediante órdenes directas de demolición.

En el fundamento tercero de la sentencia, y en relación con la operatividad del principio de autonomía local, se pone de manifiesto:

«D). – Llevadas estas premisas al campo del urbanismo que es el que nos ocupa, ello significa que el legislador básico estatal ha establecido en sus arts. 65 y 66 un sistema que determina que el control de la legalidad de los actos municipales que causan estado -como son las licencias urbanísticas-, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia (por todas, baste la cita de las SSTC 213/1988, 148/1991, ó 46/1992).

(…)

En definitiva -y con ello damos respuesta a la cuestión sobre la que se apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia-, habiendo determinado el legislador estatal con carácter básico que el control de la legalidad de los actos municipales, por suponer el ejercicio de competencias propias locales, esté confiado exclusivamente a los Tribunales de Justicia, a ello debe estarse, sin que pueda una Administración autonómica en su ámbito competencial asimismo exclusivo en materia urbanística establecer un sistema de resolución de conflictos y control de legalidad, respecto de actos provenientes de las Entidades Locales, de aplicación preferente al establecido en los arts. 65 y 66 LRBRL, y, en consecuencia, no es posible el ejercicio autonómico y subsidiario de competencias locales en materia de disciplina urbanística respecto de actos que gocen de licencia municipal habilitante, sin haber instado y obtenido previamente la anulación de dicha licencia”.

Expuesto lo anterior, la propia sentencia, en su fundamento de derecho cuarto, da respuesta a la cuestión casacional, concluyendo:

“la Administración autonómica de Galicia no tiene competencias para ordenar el restablecimiento de la legalidad de protección del dominio marítimo terrestre y su zona de influencia ordenando directamente la demolición de una edificación amparada en una licencia urbanística municipal, conforme al planeamiento en vigor y ajustándose las obras a dicha licencia, debiendo acudirse a la impugnación de la referida licencia en vía contencioso-administrativa y conforme a lo declarado en esa vía jurisdiccional.”

V. Conclusión

La sentencia establece una importante doctrina sobre los límites del control autonómico en materia de costas. Así:

1. La administración autonómica no puede ordenar directamente la demolición de obras amparadas por licencia municipal firme.

2. Debe acudir a la impugnación judicial de la licencia si considera que vulnera la normativa de costas.

3. El sistema de protección del litoral se articula preventivamente a través del planeamiento, no mediante controles posteriores sobre licencias firmes.

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