La incautación de garantías urbanísticas a examen: análisis de los límites de la potestad administrativa

La incautación de garantías urbanísticas a examen: análisis de los límites de la potestad administrativa

En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de urbanismo y contratación pública de hoy, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 5002/2024 (Sección primera), de fecha 17 de octubre de 2024.

I. Materia objeto del pleito

Recurso de apelación interpuesto por CAIXABANK SA, como entidad avalista, contra la sentencia que desestimó el recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Villajoyosa, por el cual se acordaba la incautación de la garantía de promoción que respondía del 10% de los costes totales de urbanización previstos para el desarrollo de las obras de urbanización del PP-19, «El Xarquet».

La incautación de garantías en el ámbito urbanístico es un mecanismo de aseguramiento que tiene por objeto garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el agente urbanizador. Este mecanismo opera de la siguiente manera:

  1. Naturaleza: Las garantías actúan como medio de aseguramiento del cumplimiento de las obligaciones urbanísticas.
  2. Requisitos para su incautación.
    1. Existencia de un incumplimiento culpable por parte del urbanizador.
    1. Declaración formal del incumplimiento mediante el procedimiento legalmente establecido.
    1. Motivación suficiente de la decisión de incautación.
  3. Consecuencias: La incautación supone la ejecución de la garantía a favor de la Administración como compensación por los perjuicios derivados del incumplimiento.

II. Hechos fácticos más determinantes

– Acuerdo municipal de 17 de octubre de 2019 que ordenaba la incautación de la garantía del 10% de los costes de urbanización.

– Existencia de un pronunciamiento previo de la Sala (sentencia nº 478/2023) sobre la misma cuestión en relación con el recurso interpuesto por el agente urbanizador. Se acordaba la resolución del PAI y la consiguiente declaración de suelo urbanizable sin programación.

III. Cuestión de debate

La controversia jurídica se centra en determinar:

– La procedencia de la incautación de la garantía prestada por la entidad bancaria.

– La vinculación entre la resolución de la condición de agente urbanizador y la ejecución de las garantías prestadas.

– La existencia o no de un incumplimiento culpable que justifique la incautación.

IV. Ratio decidendi

La sentencia objeto de análisis estima el recurso de apelación basándose en los siguientes argumentos:

1. Vinculación con pronunciamiento previo

La sentencia fundamenta su decisión en la existencia de un pronunciamiento anterior de la misma Sala sobre idéntica cuestión (sentencia nº 478/2023), lo que resulta determinante por varios motivos:

a) Unidad de criterio judicial: La Sala aplica el principio de seguridad jurídica manteniendo la misma línea interpretativa establecida en la sentencia nº 478/2023, donde se resolvió el recurso interpuesto por el agente urbanizador contra el mismo acuerdo municipal.

b) Alcance del pronunciamiento previo: La sentencia anterior estableció tres conclusiones fundamentales que condicionan el presente supuesto:

  • La confirmación de la resolución del PAI.
  • La declaración de suelo urbanizable sin programación.
  • La resolución de la adjudicación sin apreciar incumplimiento del urbanizador.

c) Efecto sobre las garantías: La Sala estableció en su pronunciamiento previo que la no apreciación de incumplimiento culpable del urbanizador tenía como consecuencia directa la improcedencia de la incautación de las garantías, criterio que resulta plenamente aplicable al presente recurso interpuesto por la entidad avalista.

2. Ausencia de incumplimiento culpable

En relación con este punto, se confirma la resolución del PAI y la declaración de suelo urbanizable sin programación, pero sin apreciar incumplimiento culpable del urbanizador que justifique la incautación de la garantía. Entorno a la operatividad del incumplimiento, debemos precisar lo siguiente:

a) Distinción entre resolución e incumplimiento: La Sala establece una clara diferenciación entre la resolución del programa de actuación integrada (PAI) y la existencia de un incumplimiento culpable. El mero hecho de que se proceda a la resolución del programa no implica automáticamente la existencia de un incumplimiento que justifique la incautación de la garantía.

b) Circunstancias ajenas al urbanizador: Se valora especialmente que la no culminación del desarrollo urbanístico se debe principalmente a circunstancias no imputables al agente urbanizador, como fueron las sucesivas anulaciones de los instrumentos de planeamiento por causas ajenas a su actuación. En particular, la sentencia tiene en cuenta que:

  • El Plan Parcial del Sector PP-19 tenía carácter provisional
  • Los parámetros de la cédula urbanística no constaban cumplidos por razones no atribuibles al urbanizador
  • La imposibilidad de desarrollo del ámbito deriva de deficiencias en la tramitación administrativa

c) Proporcionalidad de la medida: La Sala considera que la incautación de la garantía constituiría una medida desproporcionada cuando no existe un verdadero incumplimiento culpable, recordando que las garantías no pueden ejecutarse de manera automática sin una adecuada justificación del incumplimiento que las motiva.

d) Finalidad de la garantía: Se recuerda que la finalidad de la garantía es asegurar el cumplimiento de las obligaciones del urbanizador, no constituir una penalización por la no consecución del desarrollo urbanístico cuando esta se debe a factores externos al agente urbanizador.

V. Conclusión

La sentencia resuelve un supuesto siempre azaroso sobre la incautación de garantías urbanísticas. La misma establece una clara distinción entre la resolución de un programa de actuación integrada y la existencia de un incumplimiento culpable, rechazando la vinculación automática entre ambos conceptos que muchas veces era corolaria en la práctica urbanística.

Esta resolución judicial refuerza el carácter garantista del procedimiento de incautación de avales urbanísticos, exigiendo una adecuada motivación y proporcionalidad en su ejecución. 

Las consecuencias jurídicas de este pronunciamiento son relevantes para todos los actores implicados en el proceso urbanizador. Para las Administraciones Públicas, supone la necesidad de reforzar la motivación en sus decisiones de incautación de garantías y de analizar específicamente la culpabilidad del urbanizador. Los agentes urbanizadores, por su parte, ven reforzada su posición jurídica al contar con una mayor protección frente a incautaciones automáticas. Por último, en cuanto a las entidades avalistas, la sentencia fortalece su posición al vincular la ejecución del aval a la existencia real de un incumplimiento.

Finalmente, este pronunciamiento refleja una evolución hacia una interpretación más garantista del derecho urbanístico, donde la ejecución de garantías debe responder a incumplimientos efectivos y probados, y no a meras formalidades administrativas. 

Carlos Primo Giménez, abogado

El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.

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