En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de contratación pública, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número 554/2024, de fecha 14 de octubre de 2024.
I. Materia objeto del pleito
Es objeto del presente análisis el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una UTE contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada el 13 de abril de 2023 por importe de 13.347.160,31 euros, más los intereses legales correspondientes, derivada de los gastos y sobrecostes ocasionados durante la ejecución de la obra del nuevo hospital universitario La Fe.
La controversia principal radica en determinar si procede indemnizar al contratista por los sobrecostes en que alega haber incurrido como consecuencia de las múltiples vicisitudes que afectaron a la ejecución contractual (modificaciones, suspensiones, prórrogas), alargando su duración de los 72 meses inicialmente previstos a 165 meses efectivos. Específicamente, en la demanda se reclaman 11.391.637,97 euros por costes indirectos y 1.955.522,34 euros por gastos generales.
El caso presenta interés desde el punto de vista jurídico por varios motivos:
- Singularidad contractual: Se trata de un contrato mixto que incluía la redacción del proyecto, su dirección facultativa y la ejecución de la obra, lo que añade complejidad a la determinación de responsabilidades.
- Prolongación excepcional: La duración efectiva del contrato supuso más del doble del plazo inicialmente previsto (165 meses frente a 72), debido a cuatro modificaciones de proyecto, tres proyectos complementarios, cuatro suspensiones (una total y tres parciales), seis reajustes de anualidades y diez prórrogas.
- Delimitación de conceptos indemnizatorios: El litigio requiere precisar qué costes indirectos y gastos generales son efectivamente indemnizables como consecuencia de las suspensiones y dilaciones contractuales.
- Cuantificación del daño efectivo: Exige establecer una metodología para calcular el perjuicio real experimentado por el contratista, considerando que durante algunos períodos de suspensión continuó certificando obra o ejecutando proyectos complementarios.
- Equilibrio entre principios contrapuestos: La sentencia pondera el derecho del contratista a mantener el equilibrio económico del contrato frente al principio de riesgo y ventura, especialmente considerando su doble condición de proyectista y ejecutor.
La resolución de este caso aporta criterios interpretativos interesantes para la aplicación del artículo 102 del RDLeg 2/2000 (TRLCAP) y el artículo 96 del RD 1098/2001 (RGLCAP) en materia de indemnización por suspensiones contractuales, estableciendo parámetros para determinar los «daños y perjuicios efectivamente sufridos» que deben ser objeto de compensación.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- La UTE demandante resultó adjudicataria el 17-11-2003 de un contrato por valor de 216.263.688,38 euros para el «Plan especial del conjunto hospitalario, proyecto de ejecución, proyecto de instalaciones y actividad, dirección facultativa y ejecución de las obras del nuevo Hospital Universitario La Fe», con un plazo inicial de ejecución previsto de 72 meses.
- La peculiaridad del contrato radicaba en que la UTE asumía tanto la redacción del proyecto como su dirección facultativa y ejecución, lo que constituye un elemento relevante para la valoración de las responsabilidades.
- En el mes diciembre de 2003 se firmó el Acta de Comprobación de Replanteo y se creó una Comisión Mixta de Seguimiento (no prevista en el PCAP), que según se señala en el procedimiento, fue responsable de introducir numerosas modificaciones al proyecto.
- Así, durante la ejecución del contrato se produjeron:
- 4 modificaciones de proyecto
- 3 proyectos complementarios
- 3 paralizaciones temporales parciales
- 1 paralización total
- 6 reajustes de anualidades
- 10 prórrogas
- La obra, que debía ejecutarse en 72 meses, se prolongó hasta los 165 meses, emitiéndose el certificado final en septiembre de 2017 y declarándose efectiva la recepción en noviembre de 2018.
- Durante la ejecución, coexistieron periodos de suspensión con la ejecución de obras complementarias contratadas a la misma UTE por importe de 43.482.699,81 euros, y la certificación de obras «no acreditadas» por valor de 35.269.105,02 euros, que fueron posteriormente regularizadas mediante dos expedientes de resarcimiento.
- La premura de la Administración por recepcionar parcialmente zonas del edificio que se iban finalizando, para proceder a su equipamiento por terceras empresas de forma simultánea a la finalización del resto de zonas, contribuyó sustancialmente al retraso según alega la demandante.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- La determinación de los conceptos indemnizables como consecuencia de las suspensiones y retrasos imputables a la Administración, específicamente:
- Si procede indemnizar por la totalidad de los costes indirectos documentados.
- Si procede indemnizar los gastos generales durante todo el período adicional de ejecución.
- La cuantificación de los daños y perjuicios efectivamente sufridos por el contratista, distinguiendo entre:
- Los costes indirectos adicionales (personal técnico, instalaciones, suministros).
- Los gastos generales soportados durante los períodos de suspensión.
- El alcance de la compensación a la luz del principio de riesgo y ventura del contratista, considerando la peculiaridad de que la UTE era también proyectista y directora facultativa.
- La metodología de cálculo para determinar los sobrecostes indemnizables, en particular:
- Si deben considerarse todos los períodos de suspensión (55 meses en total según la demandante) o solo aquellos en que no hubo actividad alternativa.
- Si deben descontarse los períodos en que la UTE ejecutó obras complementarias o certificó obras no acreditadas.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia estima parcialmente el recurso, reconociendo el derecho a una indemnización significativamente inferior a la reclamada en la demanda (1.512.201,66 euros frente a los 13.347.160,31 euros reclamados), basándose en los siguientes fundamentos:
- Sobre los conceptos indemnizables:
El Tribunal acepta la procedencia de indemnizar tanto por costes indirectos como por gastos generales, siguiendo lo dispuesto en el artículo 102 del RDLeg 2/2000 (TRLCAP) y el artículo 96 del RD 1098/2001 (RGLCAP), pero con importantes matizaciones respecto a su cuantificación.
- Sobre la metodología de cálculo:
El Tribunal considera que no pueden computarse todos los períodos de suspensión de manera indiscriminada, pues durante las suspensiones parciales la UTE continuó ejecutando obra que se certificó como «no acreditada» y posteriormente fue regularizada mediante expedientes de resarcimiento, o ejecutó obras complementarias. Por ello, limita la indemnización por gastos generales únicamente al período de suspensión total (20 meses frente a los 55 reclamados en la demanda).
- Sobre la valoración de la prueba:
El Tribunal otorga mayor credibilidad al informe pericial de la Administración que al de la parte actora, fundamentalmente porque:
«Frente a estas consideraciones, el Informe aportado por la Administración, sí deslinda perfectamente ambos conceptos (gastos generales y costes indirectos), sí analiza pormenorizadamente no ya la facturación de la empresa durante el período de la obra, sino comparativamente en relación a las distintas fases que atraviesa (ejecución total, suspensión temporal parcial y suspensión temporal total) delimitando claramente qué conceptos de la reclamación excluye y por qué, basándose en criterios objetivos«
- Sobre la adaptación de medios durante la suspensión:
El Tribunal considera que, durante los períodos de suspensión, la UTE debía haber adaptado sus medios personales y materiales para evitar sobrecostes innecesarios:
«la UTE no procedió a la adecuación de los medios personales puestos de disposición del contrato a la menor actividad registrada durante los periodos de suspensión temporal en la obra, por lo que no reconoce la procedencia de estos importes«
V. Conclusión
La sentencia establece criterios interpretativos respecto a la indemnización por sobrecostes en contratos públicos con dilaciones significativas de plazo:
- Delimitación entre distintos tipos de suspensiones: El Tribunal distingue claramente entre suspensiones totales y parciales a efectos indemnizatorios, considerando que durante las suspensiones parciales en que el contratista continuó certificando obra o ejecutando contratos complementarios, ya fue compensado a través de esas vías.
- Deber de mitigación del daño: La sentencia establece que el contratista tiene la obligación de adaptar sus medios humanos y materiales durante los períodos de suspensión para minimizar los sobrecostes, no siendo indemnizables los gastos derivados de mantener una estructura sobredimensionada.
- Carga probatoria cualificada: El Tribunal exige una prueba rigurosa y detallada de los sobrecostes reclamados, debiendo acreditar no solo que se produjeron los gastos, sino que estos fueron necesarios y directamente relacionados con la obra suspendida. De ahí la importancia de la prueba pericial.
- Matización del principio de compensación integral: La sentencia establece que no todos los gastos soportados durante una suspensión son automáticamente indemnizables, sino solo aquellos que derivan necesaria y directamente de la misma y que no pudieron ser evitados mediante una gestión diligente de los recursos.
- Relevancia de la posición dual del contratista: El Tribunal otorga especial importancia al hecho de que la UTE era tanto contratista como proyectista y directora facultativa, lo que implica una valoración más restrictiva de los sobrecostes reclamados, especialmente cuando las modificaciones pudieron derivar de defectos del proyecto.
Esta resolución contribuye a clarificar el régimen de indemnización por sobrecostes en contratos administrativos complejos, estableciendo un equilibrio entre el derecho del contratista a ser compensado por los daños causados por actuaciones de la Administración, y los límites derivados del principio de riesgo y ventura y del deber de diligencia en la gestión de los recursos durante las suspensiones.
En definitiva, la sentencia aboga por un análisis casuístico y detallado de los sobrecostes reclamados, rechazando fórmulas genéricas de cálculo y exigiendo una conexión directa y necesaria entre la actuación administrativa (suspensión) y el daño reclamado, así como la imposibilidad de haberlo evitado mediante una gestión diligente de los recursos por parte del contratista.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
