En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de contratación pública, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número 603/2024, de fecha 29 de octubre de 2024.
I. Materia objeto del pleito
Es objeto del presente análisis el recurso de apelación interpuesto por en ente local contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Alicante que estimó el recurso contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento del año 2023, mediante el cual se acordaba la resolución del contrato «Concesión del Servicio Público para la Gestión de la Instalación Deportiva (Complejo Deportivo)”.
La controversia principal radica en determinar si ha operado la caducidad en el procedimiento de resolución contractual y, subsidiariamente, si concurren causas suficientes que justifiquen la resolución del contrato de concesión. La sentencia de instancia consideró que había transcurrido el plazo de caducidad de tres meses previsto en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, sin entrar a analizar las causas de fondo.
El caso reviste interés desde el punto de vista jurídico por varios motivos:
- Determinación del régimen jurídico aplicable a los procedimientos de resolución contractual, distinguiendo entre la normativa material aplicable al contrato y la normativa procedimental aplicable al expediente de resolución.
- Concreción del plazo de caducidad aplicable a los procedimientos de resolución contractual en la Comunidad Valenciana.
- Análisis de la evolución jurisprudencial y normativa sobre caducidad en los procedimientos de resolución contractual.
La resolución de este caso esclarece importantes cuestiones procesales sobre la tramitación de los expedientes de resolución contractual en el ámbito de la contratación pública valenciana, estableciendo criterios interesantes sobre la aplicación temporal de las disposiciones que regulan la caducidad.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- El Ayuntamiento adjudicó a la empresa demandante el contrato «Concesión del Servicio Público para la Gestión de la Instalación Deportiva», formalizándose el contrato en 2014.
- En 2022, el Pleno del Ayuntamiento acordó incoar un procedimiento de resolución contractual, imputando a la concesionaria dos tipos de incumplimientos:
- Incumplimiento de la obligación prevista en la cláusula 20 PCAP, relativa a la fiscalización y control de la concesión y sus instalaciones.
- Incumplimiento del artículo 99.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011, por falta de reposición de la garantía parcialmente incautada.
- Durante la tramitación del expediente, se produjo la siguiente secuencia relevante respecto a la garantía:
- El 27 de octubre de 2021, el Pleno acordó la incautación parcial de la fianza por la no ejecución de las mejoras comprometidas, por importe de 137.540,73 €.
- Se requirió al concesionario por plazo de quince días para completar la garantía.
- El 2 y 3 de febrero de 2022, Tesorería informó que no se había repuesto la garantía.
- El 22 de febrero de 2022, se efectuó nuevo requerimiento.
- El 17 de marzo de 2022, se informó nuevamente que no se había repuesto la garantía.
- El Consejo Jurídico Consultivo emitió informe favorable a la resolución en 2023.
- Finalmente, en abril de 2023, transcurridos más de seis meses desde el inicio del procedimiento de resolución de la concesión, el Pleno acordó resolver el contrato.
- La empresa concesionaria impugnó este acuerdo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que estimó el recurso por apreciar la caducidad del procedimiento al considerar aplicable el plazo de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- La aplicabilidad del instituto de la caducidad a los procedimientos de resolución de contratos administrativos:
- Evolución jurisprudencial y normativa sobre la caducidad en procedimientos de resolución contractual.
- Distinción entre el procedimiento de contratación original y el procedimiento de resolución, a efectos de determinar la normativa aplicable.
- La determinación del plazo de caducidad aplicable al procedimiento:
- Si debe aplicarse el plazo general de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015.
- Si resulta aplicable el plazo de ocho meses establecido en el artículo 212.8 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público.
- Subsidiariamente, el análisis de las causas de resolución contractual alegadas:
- La procedencia de resolver el contrato por falta de reposición de la garantía parcialmente incautada.
- La validez de la introducción de nuevas causas de resolución durante la tramitación del procedimiento.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia estima el recurso del Ayuntamiento, revocando la sentencia de instancia, con base en los siguientes fundamentos:
- Sobre la aplicabilidad de la caducidad a los procedimientos de resolución contractual:
El Tribunal realiza un amplio recorrido por la evolución normativa y jurisprudencial sobre la aplicabilidad de la caducidad a los procedimientos de resolución contractual, cuestión que ha sido tradicionalmente controvertida en el ámbito administrativo.
Inicialmente, como reconoce la sentencia, la resolución contractual se consideraba un mero incidente del contrato administrativo no sometido a plazo de caducidad. Sin embargo, esta postura experimentó un cambio sustancial a partir de las sentencias del Tribunal Supremo de 2 de octubre de 2007 (recurso 7736/2004) y de 13 de marzo de 2008 (recurso 1366/2005), que establecieron:
«Se cumplen con toda evidencia los requisitos que, a primera vista, desde la sola literalidad de las normas, son necesarios para poder aplicar con carácter supletorio a los procedimientos de resolución de contratos las de la Ley 30/1992 referidas a la caducidad de los procedimientos. No es sólo que la Disposición adicional séptima de la Ley 13/1995, cuyo epígrafe era el de «Normas de procedimiento», ordenara que a los «procedimientos en materia de contratación administrativa» se les aplicara supletoriamente esa Ley 30/1992 […] Es, además, que la Ley 30/1992 regula los efectos de la inactividad en los procedimientos iniciados de oficio con vocación de generalidad, de aplicación en principio a todos ellos; y que con igual vocación dispone que la consecuencia ligada a esa inactividad en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables es la de que «se producirá la caducidad».»
El Tribunal destaca cómo esta línea jurisprudencial se mantuvo firme pese a la oposición del Consejo de Estado, que en su memoria del año 2008 y en su informe 1018/2012 señaló que «la aplicación del instituto de la caducidad a estos procedimientos de resolución contractual iniciados de oficio ni es conforme al espíritu de la Ley, ni a su tenor literal, ni respeta adecuadamente la necesaria ponderación de los intereses públicos que concurren».
A pesar de estas reticencias, la jurisprudencia se consolidó mediante sucesivos pronunciamientos del Tribunal Supremo, citando expresamente la sentencia sentencias de 9 de septiembre de 2009 (rec. 327/2008); 28 de junio de 2011 (rec. 3003/2009); 24 de enero de 2014 (rec. 2150/2012) y núm. 770/2019 de 4 de junio de 2019 (rec. 2023/2016).
El Tribunal analiza también los hitos legislativos posteriores, señalando cómo durante la tramitación de la Ley 39/2015 se planteó nuevamente la posibilidad de aclarar esta cuestión (dictamen del Consejo de Estado núm. 275/2015, de 29 de abril), aunque finalmente la nueva ley mantuvo el silencio sobre este punto, limitándose a establecer el plazo general de tres meses en su artículo 95.
Finalmente, la sentencia destaca cómo la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, supuso un punto de inflexión al recoger expresamente en su artículo 212.8 que «los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses», reconociendo así implícitamente la aplicabilidad de la caducidad a estos procedimientos, si bien ampliando considerablemente el plazo respecto al régimen general de tres meses.
- Sobre la determinación del plazo de caducidad aplicable:
En este punto, el Tribunal aborda la compleja cuestión de determinar el plazo concreto de caducidad aplicable al caso, ofreciendo una serie de consideraciones de relevancia práctica sobre la aplicación temporal de las normas de procedimiento.
El Tribunal establece una distinción fundamental entre dos regímenes normativos:
a) La normativa material aplicable al contrato, que según la disposición transitoria primera del Real Decreto Legislativo 3/2011 y la disposición transitoria primera núm. 2 de la Ley 9/2017, sería el RDLeg. 3/2011 por ser la norma vigente en el momento de la adjudicación del contrato (3 de octubre de 2014).
b) La normativa procedimental aplicable al expediente de resolución, que sería la vigente en el momento de iniciación de dicho procedimiento. Así, conforme a la disposición transitoria primera de la Ley 7/2021, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, establece
«Los expedientes de resolución contractual de contratos administrativos de la Generalitat, de las entidades locales de la Comunitat Valenciana, de las Universidades Públicas de la Comunitat Valenciana y de las respectivas entidades vinculadas o dependientes que, conforme al artículo 3.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, tenga la consideración de Administraciones públicas, deberán ser instruidos, resueltos y notificados en el plazo máximo de 8 meses».
Esta distinción resulta determinante, pues como señala expresamente el Tribunal:
«Como se inició por el Ayuntamiento el 28 de septiembre de 2022, la norma aplicable de caducidad será la Disposición Adicional Primera de la Ley Valenciana 7/2021, de 29 de diciembre, es decir, ocho meses.»
La sentencia añade un elemento adicional de complejidad al analizar el impacto de la sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021, que declaró que el artículo 212.8 de la Ley 9/2017 (que establecía el plazo de ocho meses para la resolución contractual), no tenía carácter básico y podía ser alterado por las Comunidades Autónomas. Esta sentencia resultaba determinante para validar la plena aplicabilidad de la normativa valenciana específica.
Así, el Tribunal formula una triple conclusión sobre los plazos de caducidad aplicables a los procedimientos de resolución contractual:
- Con anterioridad a la Ley 9/2017, el plazo general era de tres meses, salvo que las comunidades autónomas hubieran establecido uno diferente.
- Tras la entrada en vigor de la Ley 9/2017, el plazo general sería de ocho meses, salvo regulación autonómica específica.
- En ambos casos, si el plazo establecido supera los seis meses, debe hacerse mediante norma con rango de Ley.
Esta interpretación se ve definitivamente respaldada por la reciente sentencia del Tribunal Supremo núm. 138/2024 de 29 de enero de 2024 (rec. 1028/2021), que establece dos pronunciamientos clave relacionados con el supuesto analizado:
«(1) El procedimiento de resolución contractual se considera un procedimiento autónomo e independiente respecto del desarrollo contractual y está sujeto a un plazo de caducidad propio;
(2) dada la autonomía de este procedimiento de resolución, la normativa aplicable a dicho procedimiento, y consecuentemente la que sirve para establecer el plazo de caducidad de este, es la prevista en el momento en que se inició este.”
- Sobre las causas de resolución contractual:
El Tribunal, una vez desestimada la existencia de la caducidad en la tramitación del expediente de resolución de la concesión, entra a analizar el fondo del asunto y considera acreditada la causa de resolución prevista en el artículo 99.2 del Real Decreto Legislativo 3/2011:
«No consta cubierta la completación de la garantía a pesar del transcurso de más de un año desde la solicitud de suspensión hasta la resolución de contrato. Asumimos en este punto el criterio del Consejo Jurídico Consultivo y estimamos la resolución por esta causa ajustada a derecho.»
En cambio, rechaza la causa de resolución introducida durante la tramitación (incumplimiento de la prohibición de subcontratar) por motivos formales, al considerar que:
«Para añadir una nueva causa de resolución la Administración debió abrir un incidente complementario señalando la nueva causa y dando traslado a la empresa. En todo caso, el Consejo Jurídico Consultivo debe haber informado sobre la misma.»
V. Conclusión
La sentencia analizada establece criterios interpretativos sobre la institución de la caducidad en los procedimientos de resolución contractual:
- Distinción entre normativa material y procedimental: El Tribunal confirma que la normativa material aplicable al contrato viene determinada por la fecha de adjudicación, mientras que la normativa procedimental aplicable al expediente de resolución es la vigente al momento de iniciarse dicho procedimiento.
- Aplicación temporal de las normas de caducidad: Se establece un criterio claro para determinar el plazo de caducidad aplicable a los procedimientos de resolución contractual, atendiendo a la fecha de inicio del expediente de resolución y no a la fecha de adjudicación del contrato original.
- Autonomía del procedimiento de resolución contractual: Se considera el procedimiento de resolución como un procedimiento autónomo e independiente del contrato en sí, con sus propias normas procedimentales y plazos de caducidad.
- Plazo específico en la Comunidad Valenciana: Se confirma la aplicabilidad del plazo específico de ocho meses establecido en la Disposición Adicional Primera de la Ley Valenciana 7/2021, de 29 de diciembre, a los procedimientos de resolución contractual iniciados con posterioridad a su entrada en vigor.
Esta sentencia resulta interesante en el ámbito de la contratación pública valenciana, pues clarifica definitivamente el régimen de caducidad aplicable a los procedimientos de resolución contractual. Asimismo, reafirma la importancia de diferenciar entre la normativa sustantiva aplicable al contrato y la normativa procedimental aplicable al expediente de resolución.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
