En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de contratación pública, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número 536/2024, de fecha 1 de octubre de 2024.
I. Materia objeto del pleito
Es objeto del presente análisis el recurso de apelación interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de Valencia que estimó parcialmente el recurso interpuesto por una mercantil contra el Acuerdo de la Presidenta del Consejo Rector de la Corporación Valenciana de Medios de Comunicación.
La controversia principal gravita en determinar si la exclusión de un licitador por incumplimiento de las especificaciones técnicas requeridas en los pliegos (concretamente, la falta de acreditación mediante certificado DITE que el producto ofertado era poliurea 100% pura) fue ajustada a derecho, así como establecer el momento procedimental adecuado para la presentación de dicha documentación.
El caso presenta interés desde el punto de vista jurídico por varios motivos:
- Clarificación del valor de las especificaciones técnicas contenidas en los pliegos y su carácter vinculante para los licitadores.
- Interpretación de cláusulas aparentemente contradictorias en los pliegos y su efecto sobre las obligaciones de los licitadores.
- Delimitación del alcance de la posibilidad de subsanación o aclaración de aspectos técnicos de las ofertas.
La resolución aporta criterios prácticos sobre la interpretación de los requisitos de acreditación técnica en los procedimientos de contratación pública, especialmente cuando existen cláusulas que pudieran generar confusión en los licitadores.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- La Corporación Valenciana de Medios de Comunicación convocó un procedimiento abierto simplificado para la contratación de «las obras de reparación de la impermeabilización de las cubiertas del Centro de Producción de Programas de Burjassot”.
- La cláusula 17.2.2 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) establecía que: «Los licitadores deberán presentar una memoria técnica aportando la siguiente documentación: (…) Además, se debe acreditar CERTIFICADO DITE de la poliurea aromática 100% pura elegida, para una vida útil de 25 años de producto que el licitador oferta».
- Sin embargo, la cláusula 5.3.2 del mismo pliego, bajo el título «Compromiso de adscripción a medios», incluía idéntica exigencia pero configurada como un medio material a adscribir a la ejecución del contrato: «Adicionalmente se exige a los licitadores el compromiso a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato los siguientes medios personales o materiales (…): Además, se debe acreditar CERTIFICADO DITE de la poliurea aromática 100% pura elegida, para una vida útil de 25 años de producto que el licitador oferta».
- La demandante presentó junto con su oferta un certificado genérico que acreditaba: «DECLARACIÓN DE CONFORMIDAD CE. Plasfi S.A. (…) Declara que el producto: Sistema de impermeabilización de cubiertas QUESTOL Cumple con los requisitos del ETE 18/1082 (…) Fecha de Emisión: 18/11/2019».
- Dicho certificado no especificaba que el producto fuera «poliurea aromática 100% pura», como exigía el pliego.
- Mediante acuerdo de 4 de octubre de 2022, la Presidenta del Consejo Rector de la Corporación Valenciana de Medios de Comunicación resolvió excluir a la demandante «por no cumplir el producto impermeabilizante indicado en la documentación técnica las especificaciones técnicas solicitadas (poliurea 100% pura)».
- La empresa interpuso recurso de reposición, aportando un nuevo certificado específico de fecha 11 de octubre de 2022 donde ya sí se indicaba expresamente que «el Sistema QUESTOL SP-90 es una poliurea pura». Este recurso fue desestimado el 11 de noviembre de 2022.
- Posteriormente, el contrato fue adjudicado a otra empresa mediante resolución de 20 de diciembre de 2022.
- GISERCO INNOVA S.L. recurrió estos acuerdos ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, que estimó parcialmente sus pretensiones, considerando que la exclusión no se ajustaba a derecho y ordenando la retroacción de actuaciones al momento de decisión de adjudicación.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- La interpretación de las cláusulas 17.2.2 y 5.3.2 del PCAP en cuanto al momento procedimental en que debía acreditarse mediante certificado DITE que el producto ofertado era poliurea 100% pura:
- Si debía acreditarse necesariamente en el momento de presentación de las ofertas mediante la inclusión del certificado en el sobre único (como sostenía la Administración).
- O si podía diferirse a un momento posterior del procedimiento, entendiendo que se trataba de un compromiso de adscripción de medios (como argumentaba el licitador).
- La posibilidad de que la Administración requiriera aclaración al licitador sobre las características técnicas del producto ofertado:
- Si existiendo una aparente contradicción en los pliegos, la Administración debió requerir al licitador para que aclarara las características del producto.
- O si, por el contrario, la claridad de la cláusula 17.2.2 permitía la exclusión directa por incumplimiento.
- La validez del certificado aportado con posterioridad en vía de recurso:
- Si el nuevo certificado aportado durante el recurso de reposición podía considerarse como una aclaración o subsanación admisible.
- O si suponía una modificación sustancial extemporánea de la oferta inicial.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia revoca la sentencia de instancia y confirma la legalidad de la exclusión del licitador, fundamentando su decisión en los siguientes argumentos:
- Sobre la interpretación de las cláusulas del PCAP:
El Tribunal considera que, a pesar de la aparente contradicción entre las cláusulas 17.2.2 y 5.3.2, la primera es «terminante y clara» en cuanto a la exigencia de presentar el certificado DITE en el momento de formular las ofertas:
«No parece dudoso que el pliego de cláusulas administrativas particulares es terminante y claro. Pidiendo, sin paliativos, que: ‘… Los licitadores deberán presentar una memoria técnica aportando la siguiente documentación: (…) Además, se debe acreditar CERTIFICADO DITE de la poliurea aromática 100% pura elegida, para una vida útil de 25 años de producto que el licitador oferta'».
La Sala entiende que la confusión que pudiera generar la cláusula 5.3.2 (que configuraba el certificado como un medio material a adscribir al contrato) no justificaba que los licitadores omitieran el cumplimiento de lo que «con absoluta certeza les pedía» la cláusula 17.2.2:
«Esa confusión no justificaba (para este tribunal) que los postores pudieran no incluir ya, en su oferta, lo que con absoluta certeza les pedía, en sede de presentación de sus proposiciones, el pliego de cláusulas administrativas particulares.»
- Sobre la actuación del licitador:
El Tribunal resalta un hito importante: si el licitador consideraba que bastaba con comprometerse a adscribir el certificado en un momento posterior, carecía de sentido que presentara junto a su oferta un certificado genérico que no acreditaba específicamente la característica requerida:
«Como argumenta la Sra. abogada de la Generalitat, si el licitador que se vio excluido por obviar la estipulación 17.2.2 entendía que bastaba con comprometerse a adscribir al contrato el medio material (…) carece de sentido que presentase, junto a su oferta, el siguiente certificado: ‘DECLARACIÓN DE CONFORMIDAD CE. Plasfi S.A. (…) Declara que el producto: Sistema de impermeabilización de cubiertas QUESTOL Cumple con los requisitos del ETE 18/1082′»
A mayor abundamiento, concluye la sentencia en relación con la necesidad de aportación del certificado en el momento de presentar las ofertas, diciendo:
“la lectura del pliego de prescripciones técnicas particulares y de los proyectos básico y de ejecución de la obra de «impermeabilización de cubiertas del edificio del centro de producción de programas para la Corporació Valenciana de Mitjans de Comunicació» muestra también la necesidad palpable de acompañar ya el certificado dite en el momento de formular las ofertas”
- Sobre la posibilidad de requerir aclaración:
La Sala considera que, siendo clara la estipulación 17.2.2, resultaba innecesario que el órgano de contratación requiriera aclaración:
«Si en el punto 1 de los contenidos en este fundamento de derecho hemos anotado que la estipulación 17.2.2 es ‘clara y terminante’, parece obvio que es innecesario que el órgano de contratación requiera a un cierto licitador para que ‘aclare’ su oferta.»
«Nada había que aclarar si ese dato relativo a encontrarnos con una poliurea pura no aparecía en el certificado, del mes de noviembre de 2019, que acaba de ser transcrito por la Sala.»
- Sobre la subsanación mediante el certificado aportado en vía de recurso:
El Tribunal rechaza la posibilidad de subsanar el defecto mediante el certificado aportado durante el recurso de reposición, considerando que no se trataba de una mera aclaración sino de un documento nuevo y sustancialmente distinto:
«Sin que sea posible subsanar esa deficiencia vía recurso de reposición. La normativa contractual (por más que ésta se interprete con flexibilidad, a favor de la mayor apertura al mercado) excluye la opción a subsanar defectos relativos a datos que: – aparecen nítidamente consignados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares que rigen el contrato; – son sustanciales, forman parte del eje del objeto al que tiende la apertura del procedimiento de licitación abierto por un ente de Derecho público.»
El Tribunal enfatiza que el certificado aportado con posterioridad no era una simple aclaración, sino un documento distinto y más específico:
«Siendo también seguro (al menos, para este tribunal) que no estamos aquí ante una ‘aclaración de un documento ya presentado originalmente’ (sentencia de 20/03/2024, fundamento de derecho cuarto).»
V. Conclusión
La sentencia analizada pone de relieve criterios interpretativos importantes en materia de acreditación técnica en los procedimientos de contratación pública:
- Obligatoriedad en cuanto al cumplimiento de los requisitos técnicos específicos: El Tribunal reafirma el carácter vinculante de las especificaciones técnicas contenidas en los pliegos, especialmente cuando están directamente relacionadas con el objeto del contrato (en este caso, la impermeabilización mediante poliurea 100% pura).
- Momento de acreditación de requisitos técnicos: La sentencia establece que cuando el pliego exige expresamente la presentación de certificaciones técnicas como parte de la documentación a incluir en la oferta, esta obligación no puede ser sustituida por un mero compromiso de cumplimiento futuro, incluso si existe cierta ambigüedad en otras partes del pliego.
- Límites a la subsanación y aclaración de ofertas: La resolución establece que la posibilidad de subsanar o aclarar aspectos de la oferta no alcanza a elementos sustanciales directamente requeridos en los pliegos, especialmente cuando implica la aportación de documentación técnica completamente nueva y diferente a la inicialmente presentada.
- Interpretación de cláusulas aparentemente contradictorias: El Tribunal opta por dar prevalencia a la interpretación más específica y concreta (la que exige la presentación del certificado en la oferta) frente a la más genérica (el compromiso de adscripción de medios), especialmente cuando la primera está ubicada sistemáticamente en el apartado relativo al «contenido de las proposiciones».
Esta sentencia pone de manifiesto la importancia de que los licitadores analicen exhaustivamente las exigencias técnicas de los pliegos y aporten la documentación requerida con el nivel de especificidad solicitado, evitando confiar en posteriores subsanaciones o aclaraciones cuando se trata de requisitos sustanciales y claramente establecidos en los pliegos que rigen la licitación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
