En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia de contratación pública, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, número 488/2024, de fecha 11 de septiembre de 2024.
I. Materia objeto del pleito
Es objeto del presente análisis el recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra un acto del ejercicio 2023, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad contractual formulada en 2022, por daños y perjuicios generados a lo largo de la ejecución de un contrato.
La controversia principal gravita en determinar si existe responsabilidad contractual de la Administración por los perjuicios derivados de la aplicación durante más de cinco años de unas tarifas del servicio de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) declaradas nulas por sentencia judicial.
Así, en el supuesto se plantean cuáles son las consecuencias económicas cuando un acto administrativo (en este caso, el Acuerdo del Consell que redujo las tarifas) es anulado judicialmente.
Esta materia afronta directamente la tensión existente entre dos principios fundamentales del derecho administrativo: por un lado, el principio de legalidad que fundamenta la anulación de actos contrarios al ordenamiento jurídico, y por otro, el principio de confianza legítima y seguridad jurídica que protege las expectativas económicas de los concesionarios. Ambos principios entran en colisión cuando, como en este caso, la aplicación de tarifas reducidas durante un periodo prolongado ha generado un perjuicio económico cuantificable para el concesionario.
Asimismo, el litigio plantea algunas cuestiones procesales sobre la adecuada articulación de las pretensiones indemnizatorias frente a la Administración. La mercantil primero intentó la vía de la responsabilidad patrimonial, que fue rechazada judicialmente, para posteriormente acudir a la vía de la responsabilidad contractual. Este iter procesal evidencia la necesidad de clarificar los cauces adecuados para reclamar los perjuicios económicos derivados de la anulación de actos administrativos que afectan a relaciones contractuales preexistentes.
El caso dirime algunas cuestiones interesantes:
- Delimitación entre la responsabilidad patrimonial y la responsabilidad contractual en el ámbito de la contratación administrativa. La sentencia contribuye a esclarecer las fronteras entre ambos regímenes, frecuentemente confundidos en la práctica jurídica. Esta distinción resulta crucial para determinar no solo el cauce procesal adecuado, sino también la normativa aplicable, los plazos de prescripción y los requisitos materiales que deben concurrir para que prospere la pretensión indemnizatoria. En particular, la sentencia analiza si la mera anulación judicial de un acuerdo de reducción de tarifas constituye per se un título jurídico suficiente para generar un derecho indemnizatorio automático o si, por el contrario, es necesario demostrar la ruptura efectiva del equilibrio económico-financiero del contrato.
- Análisis de los requisitos necesarios para que proceda la indemnización por responsabilidad contractual derivada de la ruptura del equilibrio económico en concesiones administrativas. La resolución examina los supuestos clásicos que justifican el restablecimiento del equilibrio económico (ius variandi, factum principis, fuerza mayor o riesgo imprevisible) y su aplicabilidad al caso concreto, ponderando además la relevancia del principio de riesgo y ventura que rige en la contratación administrativa. Particularmente interesante resulta la consideración de que las tarifas anuladas judicialmente no formaban parte de los «supuestos económicos básicos» de la adjudicación original, al no existir las pruebas de emisiones contaminantes y sonoras en el momento de la adjudicación del contrato.
- Estudio de la prescripción de acciones de responsabilidad contractual y efectos interruptivos de reclamaciones previas basadas en títulos jurídicos diferentes. La sentencia realiza una aportación interesante sobre la eficacia interruptiva de las reclamaciones, estableciendo que para interrumpir la prescripción no basta con formular cualquier tipo de reclamación, sino que debe ejercitarse específicamente la acción procedente. Así, una reclamación de responsabilidad patrimonial no interrumpe el plazo para reclamar la responsabilidad contractual derivada del contrato, a pesar de que ambas persigan idéntico resultado económico.
- Incidencia de los informes técnicos y dictámenes en la apreciación judicial del equilibrio económico-financiero. La resolución ilustra el peso determinante que adquieren los informes técnicos y dictámenes institucionales (Junta Superior de Contratación, Servicio de Calidad y Control Industrial, Consejo Jurídico Consultivo) en la valoración de la existencia o inexistencia de ruptura del equilibrio económico de la concesión, cuestión eminentemente técnica que requiere conocimientos especializados.
La resolución aporta criterios prácticos sobre la interpretación del artículo 164 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, aplicable ratione temporis, en relación con las modificaciones tarifarias y los efectos económicos de la anulación judicial de las mismas.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- La mercantil demandante fue concesionaria del servicio de ITV en la Comunidad Valenciana desde el 1 de enero de 1998 hasta el 3 de marzo de 2023, aplicando las tarifas que fijaba la Administración.
- La Tarifa de Contaminantes y la Tarifa de Control de Emisión Sonora fueron incorporadas por Acuerdos del Consell de 28 de marzo de 2000 y 18 de junio de 2004, respectivamente.
- En 2014, el Consell convino la reducción de dichas tarifas mediante Acuerdo de 28 de marzo, que fue recurrido y anulado por el TSJ de la Comunidad Valenciana, alcanzando firmeza la anulación el 28 de mayo de 2018 por inadmisión del recurso de casación.
- Posteriormente, la Administración adoptó un nuevo Acuerdo que dejaba las tarifas prácticamente en el mismo punto que cuando fueron aprobadas por el Acuerdo de 2014 anulado por la Sentencia 523/2017, lo que dio lugar a un Auto de 9 de enero de 2020 anulándolo también.
- La demandante formuló el 13 de febrero de 2019 reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la anulación judicial de la reducción de las tarifas, siendo desestimada por sentencia 513/2022 por haber articulado erróneamente su pretensión.
- La mercantil planteó reclamación de responsabilidad contractual, que fue desestimada por la Administración con idénticos argumentos empleados para rechazar la reclamación de responsabilidad patrimonial, lo que ha motivado la interposición del presente recurso.
- En virtud de la reclamación, los perjuicios se concretaban en la percepción durante más de 5 años (desde el 1 de abril de 2014 hasta el 3 de mayo de 2019) de unas tarifas inferiores a las que correspondía percibir antes de la modificación anulada.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- Procedencia de la responsabilidad contractual:
- Si la anulación judicial de la reducción de tarifas constituye un supuesto de ruptura del equilibrio económico-financiero de la concesión que genera derecho a indemnización.
- Si concurren los requisitos establecidos en la jurisprudencia para apreciar responsabilidad contractual por incumplimiento de las cláusulas del contrato.
- Diferencias entre responsabilidad patrimonial y responsabilidad contractual:
- Análisis de la distinta normativa aplicable y requisitos en función del título jurídico invocado.
- Consecuencias de utilizar una vía jurídica inadecuada para reclamar indemnización.
- Prescripción de la acción de responsabilidad contractual:
- Determinación del dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción.
- Eficacia interruptiva de reclamaciones previas basadas en responsabilidad patrimonial.
- Plazos aplicables según la normativa presupuestaria y civil.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia confirma la resolución impugnada, desestimando el recurso con base en los siguientes fundamentos:
- Sobre la distinción entre reclamaciones de responsabilidad patrimonial y contractual:
La Sala señala que la mercantil ya había formulado dos reclamaciones previas de responsabilidad patrimonial que fueron desestimadas, y ahora plantea una acción de distinta naturaleza (responsabilidad contractual) pero con idéntico fin:
«Estamos examinando la posible responsabilidad contractual de la Generalidad Valenciana pero no podemos olvidar que la empresa demandante… consecuencia de nuestra sentencia 523/2017, con fecha 11 de febrero de 2019, la concesionaria demandante, como el resto de concesionarias, solicitó declaración de responsabilidad patrimonial de la administración… es cierto que ejercita una acción de distinta naturaleza, pero en el fondo se está pidiendo lo mismo, indemnizar los daños y perjuicios derivados de la anulación parcial de las tarifas de 2014.»
- Sobre los requisitos para la responsabilidad contractual:
El Tribunal analiza el artículo 164 de la Ley 13/1995, que establece:
«Cuando las modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administración deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato.»
Y concluye que no se ha acreditado la ruptura del equilibrio económico del contrato:
«El precepto habla de que se mantenga el equilibrio económico de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato; en nuestro caso, es un hecho relevante que las dos pruebas origen del conflicto por la anulación en nuestra sentencia 523/2017 no pudieron ser considerados como básicos de la adjudicación ya que esas pruebas no existían en 1997 cuando se produjo la adjudicación.»
- Sobre los informes técnicos que avalan la inexistencia de desequilibrio:
La Sala destaca que diversos informes técnicos concluyeron que no se había producido una ruptura del equilibrio económico en la concesión:
«Tanto el informe 9/2015 de 29 de enero de 2016, de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalidad Valenciana, como el informe técnico de fecha 21 enero de 2020 elaborado por el Servicio de Calidad y Control Industrial, Vehículos y Metrología estiman que no se ha roto en la concesión el equilibrio patrimonial; el mismo criterio tiene el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de núm. 326/2020 (expediente núm. 322/2019) de 8 de julio de 2020.»
- Sobre la prescripción de la acción:
El Tribunal también considera que, en caso de haberse estimado la pretensión, existiría prescripción parcial de la acción:
«El criterio que vamos a utilizar para el cómputo de la prescripción es el art. 1973 del Código Civil: (…) la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor (…).»
«Resulta decisivo el tipo de acción ejercitada para entender interrumpida la prescripción. La sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo núm. 151/2008 de 14 de enero de 2008 (rec. 5709/2000-ECLI:ES:TS: 2008:2941), claramente establece que la acción ejercitada para interrumpir debe ser la misma y, además, debe ser la procedente, lo que no sucede en el presente caso.»
Asimismo, analiza los dos posibles plazos aplicables (4, ley general presupuestaria, o 5 años, Código civil) y concluye:
«La liquidación que presenta la parte demandante toma como horquilla desde 1 de abril de 2014 a 3 de mayo de 2019, fechas de la publicación del acuerdo en 2014 y firmeza de la sentencia núm. 523/2017. Por tanto, si acogemos la tesis de la prescripción de 4 años, la reclamación en caso de haber prosperado estaría prescrita hasta 30 de mayo de 2018; en caso de estimar que son cinco años, estaría prescrita desde 30 de mayo de 2017.»
Finalmente, la Sala resume su posición:
«Resumiendo, vamos a desestimar el recurso básicamente por no haber acreditado la ruptura del equilibrio económico a que hace referencia el art. 164 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de contratos de las Administraciones Públicas. El análisis de la prescripción se lleva a cabo para no incurrir en incongruencia.»
V. Conclusión
La sentencia analizada establece criterios interpretativos de relevancia práctica en varios aspectos de la contratación administrativa:
- Delimitación entre responsabilidad patrimonial y contractual: El Tribunal confirma que ambas acciones tienen fundamentos jurídicos y requisitos diferentes, no siendo posible utilizar la vía contractual cuando la patrimonial ha sido desestimada si se persigue el mismo resultado económico.
- Requisitos para la ruptura del equilibrio económico en concesiones: La sentencia refuerza el criterio de que el desequilibrio debe afectar a los «supuestos económicos básicos» de la adjudicación del contrato. En este caso, las tarifas anuladas no existían cuando se adjudicó la concesión en 1997, por lo que no podían constituir supuestos económicos básicos de la misma.
- Efectos de la anulación judicial de actos administrativos: La resolución confirma que no existe un automatismo indemnizatorio derivado de la anulación de actos o disposiciones administrativas, sino que debe analizarse si se cumplen los requisitos específicos para el tipo de responsabilidad que se reclama.
- Prescripción e interrupción de acciones: El Tribunal precisa que para interrumpir la prescripción, la acción ejercitada debe ser la misma y, además, la procedente. El ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial no interrumpe el plazo para reclamar responsabilidad contractual.
Esta sentencia se suma a una línea jurisprudencial consolidada del TSJ de la Comunidad Valenciana (sentencias 321/2024, 322/2024, 337/2024 y 368/2024) sobre esta misma cuestión, reforzando la seguridad jurídica en la aplicación del régimen de responsabilidad en el ámbito de las concesiones administrativas.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
