En la sección de actualidad jurisprudencial valenciana en materia urbanística, analizamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, número 355/2024, de fecha 28 de mayo de 2024.
I. Materia objeto del pleito
Es objeto del presente análisis el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 22 de octubre de 2020 que estimó el recurso de reposición interpuesto por un ente local.
La controversia principal gravita en determinar la procedencia de la expropiación rogada de una reserva de aprovechamiento urbanístico y los requisitos formales y temporales necesarios para su activación, tanto al amparo de lo dispuesto por la legislación estatal (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), como de la legislación autonómica aplicable al supuesto de hecho. En este caso (Ley 5/2014, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana – LOTUP).
El caso presenta interés desde el punto de vista jurídico por varios motivos:
- La delimitación y naturaleza jurídica de las reservas de aprovechamiento frente a otros instrumentos de gestión urbanística.
- La articulación entre la normativa estatal (artículo 48.e del TRLS) y la autonómica (artículo 104.5 de la LOTUP) respecto a los plazos y requisitos formales para activar la expropiación rogada de estas reservas.
- La interpretación de los requisitos temporales establecidos para la expropiación por ministerio de la ley de las reservas de aprovechamiento.
La resolución aporta criterios prácticos sobre la aplicación del régimen de expropiación rogada en el caso específico de las reservas de aprovechamiento, una figura peculiar del derecho urbanístico valenciano con características propias que la diferencian de la expropiación forzosa tradicional.
II. Hechos fácticos más determinantes:
- En 2006 se firmó un Convenio de cesión de terrenos con reserva de aprovechamiento entre el Ayuntamiento y las demandantes.
- Las mercantiles demandantes adquirieron la totalidad de la reserva de aprovechamiento por mitades indivisas
- En 2019, las actoras presentaron ante el Ayuntamiento escrito de advertencia de inicio de expediente expropiatorio por ministerio de la ley y solicitud de inicio del mismo.
- En mayo de 2019, el Ayuntamiento inadmitió a trámite dicha solicitud. Contra esta resolución, la parte interpuso recurso contencioso-administrativo (número 222/2019), que fue desestimado por la misma Sala y Sección.
- También en mayo de 2019, apenas tres meses después de su solicitud inicial, las actoras presentaron solicitud de determinación de justiprecio directamente ante el Jurado Provincial de Expropiación.
- El Jurado dictó Acuerdo el 3 de marzo de 2020 fijando el justiprecio.
- El Ayuntamiento interpuso recurso de reposición contra este Acuerdo, que fue estimado mediante la Resolución de 22 de octubre de 2020, y que es objeto del presente recurso.
III. Cuestión de debate:
Las principales cuestiones jurídicas que se dirimen en el recurso son:
- La aplicabilidad y requisitos de la expropiación rogada conforme a la normativa estatal:
- Si se cumplían los requisitos del artículo 48.e) del TRLS, en particular el plazo de seis meses que debe transcurrir entre la presentación de la solicitud ante el Ayuntamiento y la solicitud ante el Jurado Provincial de Expropiación.
- Si la advertencia previa realizada cumplía con los requisitos formales establecidos en la normativa estatal.
- La aplicabilidad y requisitos temporales de la expropiación por ministerio de ley conforme a la LOTUP:
- Si las demandantes satisfacían el requisito de titularidad durante cinco años establecido en el artículo 104.1 de la LOTUP.
- Si era necesario respetar el plazo de dos años entre la advertencia y la hoja de aprecio en el caso específico de las reservas de aprovechamiento, según lo previsto en el artículo 104.5 de la LOTUP.
- La naturaleza jurídica de las reservas de aprovechamiento:
- La diferenciación entre la expropiación forzosa tradicional y el régimen aplicable a las reservas de aprovechamiento.
- Si la adquisición posterior de la reserva de aprovechamiento afecta a los plazos computables para solicitar su expropiación.
IV. Ratio decidendi:
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestima el recurso y confirma la legalidad de la Resolución del Jurado Provincial de Expropiación, fundamentando su decisión en los siguientes argumentos:
- Sobre la naturaleza jurídica de las reservas de aprovechamiento:
El Tribunal establece una clara diferenciación entre la expropiación forzosa tradicional y las reservas de aprovechamiento:
«Las dos notas que caracterizan la expropiación forzosa son la privación coactiva de un determinado bien o derecho -el art. 1 de la LEF habla de ‘acordada imperativamente’ y justiprecio de ese bien o derecho. En las reservas no existe coacción, la Administración adquiere el bien por transmisión voluntaria del titular del mismo y a cambio obtiene un derecho a integrarse en una determinada unidad con excedente de aprovechamiento.»
El Tribunal subraya que se trata de un negocio jurídico o convenio voluntario donde la Administración, en lugar de pagar en dinero, lo hace con una reserva de aprovechamiento que, en caso de no poder materializarse, faculta a la percepción de una indemnización pecuniaria.
- Sobre los requisitos formales del artículo 48.e) TRLS:
El Tribunal considera que no se cumplieron los requisitos temporales establecidos en la normativa estatal:
«No se cumplían los requisitos formales previstos en el artículo 48.e) TRLS, […] por no respetar el plazo de seis meses entre la solicitud ante el Ayuntamiento (la cual fue inadmitida y contra dicha resolución se interpuso recurso el cual fue desestimado) y la presentación de la solicitud ante el Jurado.»
El órgano judicial constata que las demandantes presentaron su solicitud ante el Jurado Provincial de Expropiación apenas tres meses después de su solicitud inicial ante el Ayuntamiento, sin esperar el transcurso del plazo de seis meses legalmente establecido.
- Sobre la aplicación del artículo 104 LOTUP a las reservas de aprovechamiento:
El Tribunal se apoya en la interpretación realizada por la Sección 4ª de la misma Sala en la Sentencia 576/2019, que estableció:
«La condición de tener que esperar dos años para la iniciación del expediente de justiprecio se establece con carácter general de la expropiación rogada en el número 1 artículo 104 con una finalidad: dar oportunidad a la Administración para que active lo necesario en orden a incluir el suelo dotacional en un sector o unidad de ejecución (continuo o discontinuo) haciendo viable la distribución de beneficios y cargas durante ese tiempo en evitación de la expropiación, que la ley contempla como última técnica de gestión. Pues bien, esa misma finalidad hemos de entender que impera tratándose de la expropiación de una reserva de aprovechamiento, solo compensable mediante justiprecio ante la imposibilidad de transferir la reserva.»
Esta interpretación extiende a las reservas de aprovechamiento el requisito de esperar dos años entre la advertencia y la presentación de la hoja de aprecio, plazo que no fue respetado por las demandantes.
- Sobre la valoración de la reserva de aprovechamiento:
Aunque no entra a valorar el fondo de la cuestión de valoración (ya que la resolución impugnada había anulado la valoración inicial), el Tribunal establece un criterio relevante:
«Lo valorado son las unidades de aprovechamiento inscritas en el Registro de la Propiedad, lo que sucede es que como no existe un ‘mercado de unidades de aprovechamiento’ la valoración de estas unidades se hace con referencia al suelo donde se generaron.»
Este criterio es importante para evitar situaciones derivadas de posibles anulaciones posteriores de instrumentos de ordenación.
V. Conclusión
La sentencia analizada establece criterios interpretativos importantes en materia de expropiación rogada de reservas de aprovechamiento urbanístico:
- Diferenciación conceptual: El Tribunal clarifica la naturaleza jurídica de las reservas de aprovechamiento, distinguiéndolas de la expropiación forzosa tradicional. Las reservas tienen origen en una transmisión voluntaria previa, mientras que la expropiación tradicional implica una privación coactiva.
- Aplicación cumulativa de requisitos estatales y autonómicos: La sentencia confirma que para la expropiación rogada de reservas de aprovechamiento deben cumplirse tanto los requisitos formales de la legislación estatal (artículo 48.e del TRLS) como los establecidos en la normativa autonómica (artículo 104 de la LOTUP).
- Plazo de espera obligatorio: Se establece que el plazo de dos años entre la advertencia y la presentación de la hoja de aprecio, previsto con carácter general para la expropiación rogada en el artículo 104.1 de la LOTUP, resulta también aplicable a las reservas de aprovechamiento reguladas en el artículo 104.5, atendiendo a la finalidad común de ambas disposiciones.
- Respeto a la secuencia procedimental: El Tribunal confirma la necesidad de respetar la secuencia procedimental completa (advertencia previa, superación del plazo legal, presentación de hoja de aprecio ante la Administración, espera de nuevo plazo legal y, finalmente, solicitud al Jurado), sin que sea posible abreviar estos trámites.
Esta resolución se alinea con el contenido de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en materia de expropiación rogada, especialmente con la interpretación establecida en la Sentencia 576/2019, sobre la aplicación del plazo de dos años a las reservas de aprovechamiento.
La sentencia refuerza el carácter excepcional y subsidiario de la expropiación como técnica de gestión urbanística, priorizando los mecanismos de distribución equitativa de beneficios y cargas, y reconoce a la Administración un margen temporal razonable para procurar la materialización de las reservas de aprovechamiento antes de verse obligada a tener que satisfacer dinerariamente la misma por la vía de la expropiación.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
