En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 1380/2025 (Sección Tercera), de fecha 7 de abril de 2025, que establece una importante doctrina sobre los efectos de la declaración de nulidad de los contratos administrativos y las consecuencias indemnizatorias para la parte no culpable de dicha situación jurídica.
I. Materia objeto del pleito
Recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de fecha 20 de octubre de 2021, que desestimó el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia, relativa a la liquidación de un derecho de superficie declarado nulo.
II. Hechos fácticos relevantes
- La demandante fue adjudicataria de un derecho de superficie sobre la Finca La Serreta por el Ayuntamiento de Manuel el 2 de octubre de 2009.
- Mediante sentencia nº 302/2011, de 27 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Valencia (PO 913/2009), confirmada en apelación por sentencia nº 979/2013, de 4 de octubre, de la Sección Primera del TSJ de la Comunidad Valenciana, se declaró la nulidad de la adjudicación por haberse constituido un derecho real de superficie sobre un bien demanial sin seguir el procedimiento establecido en el artículo 8 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
- Pese a la declaración de nulidad, la entidad adjudicataria continuó en posesión de los bienes y explotando el negocio hasta la entrega efectiva, que se produjo el 29 de noviembre de 2017, tras la liquidación acordada por el Ayuntamiento.
- El Ayuntamiento de Manuel, mediante resolución de 31 de julio de 2017, aprobó el expediente de liquidación del derecho de superficie reconociendo a favor de la adjudicataria la cantidad de 999.360,02 euros.
- La entidad recurrente impugnó dicha liquidación al considerar que no procedía aplicar descuentos por amortización de los bienes objeto de restitución que no podían devolverse in natura.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se centra en determinar si, a tenor del artículo 35 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura, sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo; o si, por el contrario, debe soportar una minoración en su liquidación por la depreciación sufrida por los bienes adquiridos para el contrato.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo aborda la cuestión planteada estableciendo lo siguiente:
- Sobre la distinción entre nulidad y resolución contractual:
«No cabe confundir ni identificar los efectos de la nulidad del contrato (artículo 35 de la Ley 30/2007) con los efectos de la resolución del contrato (artículo 208 de la misma Ley), ni aun con la resolución por causa imputable a la Administración, pues la resolución presupone la validez del contrato y su vigencia durante un período de tiempo, lo que no sucede en el caso del contrato declarado nulo.»
- Sobre los efectos retroactivos de la declaración de nulidad:
«La nulidad del contrato tiene efectos ex tunc, de manera que una vez declarada la nulidad todo ha de volver a la situación inmediatamente anterior a la formalización del contrato. Así, según la redacción del artículo 35, el adjudicatario del contrato que se declara nulo tiene derecho a que se le resarza íntegramente el importe de las inversiones que haya costeado y que no se le puedan restituir in natura.»
- Sobre la indebida aplicación de coeficientes de amortización:
«Es contrario al precepto legal, y a la propia naturaleza de la nulidad contractual, que esa compensación se reduzca en atención a consideraciones que presuponen la validez del contrato durante un periodo de tiempo determinado.»
- Sobre la restitución del valor íntegro:
«El tenor literal del artículo 35.1 de la Ley 30/2007 establece, con carácter general, que la declaración de nulidad determina que el contrato entre en fase de liquidación, ‘(…) debiendo restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible se devolverá su valor’; sin que la norma contemple ninguna reducción o minoración en concepto de amortización, esto es, por depreciación del valor de un bien por el mero transcurso del tiempo.»
- Sobre la carga de acreditar el enriquecimiento injusto:
«La aplicación del artículo 35 de la 30/2007 de Contratos del Sector Público podría ser corregida o atemperada en caso de que se apreciase una situación de enriquecimiento injusto de alguna de las partes involucradas (Administración o adjudicatario); pero no cabe aceptar que, sin haber quedado acreditado ni, desde luego, cuantificado, el enriquecimiento injusto de alguna de las partes, se aplique de manera automática un coeficiente reductor (tabla de amortización) por el mero transcurso del tiempo.»
V. Conclusión
La sentencia establece una importante doctrina sobre los efectos de la declaración de nulidad en los contratos:
- El Tribunal Supremo anula la sentencia impugnada y estima el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado, declarando el derecho de la entidad recurrente a percibir la cantidad de 1.731.860,41 euros por la liquidación del derecho de superficie, sin que proceda aplicar una minoración por amortización.
- Establece que en la liquidación de un contrato declarado nulo, el adjudicatario no culpable tiene derecho a la restitución íntegra del valor de los bienes que no pueden devolverse in natura, sin que proceda aplicar coeficientes de amortización.
- Aclara que la nulidad tiene efectos ex tunc y no puede equipararse a los supuestos de resolución contractual, pues en la nulidad el contrato se considera inexistente desde su origen.
- Determina que la aplicación de reducciones basadas en un supuesto enriquecimiento injusto requiere que éste sea debidamente acreditado por quien lo alega, no pudiendo aplicarse automáticamente coeficientes de amortización.
- Fija como doctrina jurisprudencial que «el artículo 35 de la Ley 30/2007 ha de interpretarse en el sentido de que el adjudicatario no culpable de un contrato declarado nulo por sentencia judicial ha de ser resarcido íntegramente del coste invertido en el contrato que no pueda ser objeto de restitución in natura, sin que pueda reducirse esa compensación por la depreciación de lo invertido (vía amortización) durante el tiempo transcurrido desde la celebración del contrato hasta su cese efectivo«.
Esta sentencia refuerza el principio de restitución íntegra en los casos de nulidad contractual, distinguiendo claramente entre los efectos de la nulidad y los de la resolución contractual. Establece un criterio claro para la liquidación de contratos declarados nulos, protegiendo al adjudicatario no culpable de la nulidad frente a minoraciones en la restitución del valor de sus inversiones basadas en el mero transcurso del tiempo.
