En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 5003/2024, de fecha 29 de octubre de 2024, referente a la anulación de la adjudicación de un contrato de transporte escolar.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una UTE contra la Resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC), relativa a la adjudicación del Lote 5 del contrato de «Servicio de transporte escolar de centros docentes públicos de titularidad de la Generalitat Valenciana para los cursos 2023-2024, 2024-2025 y 2025-2026».
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en el ámbito de la contratación pública, específicamente en la fase de adjudicación contractual regulada por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). El núcleo jurídico de la controversia gravita en la interpretación de las declaraciones responsables y su valor vinculante en los procedimientos de contratación administrativa, cuestión de gran relevancia práctica y doctrinal.
Esta materia conecta directamente con principios fundamentales de la contratación pública como son los de transparencia, libre concurrencia, igualdad de trato entre los licitadores y buena fe contractual, recogidos en el artículo 1 de la LCSP. Especialmente relevante resulta el principio de igualdad de trato, que implica que las situaciones comparables no deben recibir un trato diferente y que situaciones diferentes no deben ser tratadas de manera idéntica, salvo que ese trato esté justificado objetivamente.
La controversia también aborda la interpretación de los pliegos de condiciones como «ley del contrato», doctrina reiteradamente afirmada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En este sentido, cobra especial importancia el análisis de la naturaleza jurídica de las declaraciones responsables presentadas por los licitadores, que constituyen documentos de vital importancia para garantizar la integridad del procedimiento de contratación y la idoneidad de los participantes.
Asimismo, el caso plantea cuestiones relevantes sobre la temporalidad en el cumplimiento de los requisitos de participación, dilucidando si estos deben verificarse exclusivamente en el momento de presentación de ofertas o si pueden ser objeto de subsanación o cumplimiento diferido. La doctrina y jurisprudencia han evolucionado en esta materia, tendiendo hacia interpretaciones que equilibran la formalidad procedimental con la eficacia administrativa, pero siempre manteniendo como límite infranqueable la igualdad entre licitadores y la integridad de la competencia.
En el plano sustantivo, el caso también evidencia la tensión existente entre la discrecionalidad técnica de la Administración en la valoración de ofertas y el control jurisdiccional de dicha actuación administrativa. Este control, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Supremo, no puede sustituir el criterio técnico de la Administración, pero sí verificar el cumplimiento de los elementos reglados y la correcta aplicación de los principios generales del derecho administrativo.
La complejidad del caso se incrementa por involucrar aspectos sectoriales específicos del transporte escolar, materia sometida a una intensa regulación tanto estatal como autonómica, que establece requisitos particulares para los vehículos destinados a este tipo de servicio público en aras de garantizar la seguridad de los usuarios, especialmente teniendo en cuenta su condición de menores de edad.
II. Hechos fácticos relevantes
- La Conselleria de Educación, Cultura y Deportes de la Generalitat Valenciana publicó el 17 de diciembre de 2022 el anuncio de licitación del contrato de transporte escolar para los cursos 2023-2024, 2024-2025 y 2025-2026, dividido en 18 lotes.
- Respecto al Lote 5, concurrieron dos UTES, obteniendo la primera una puntuación total de 92 puntos frente a los 74,80 puntos de la segunda.
- En junio de 2023, la Conselleria dictó resolución adjudicando el lote 5 a la UTE ESCOLAR VALENCIA V5 por un importe de 21.028.858,74€ (IVA excluido).
- La UTE demandante interpuso recurso especial en materia de contratación el 27 de junio de 2023, alegando que la oferta de la adjudicataria incumplía la cláusula 8.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y el Anexo VIII BIS del PCAP, al incluir vehículos que estaban simultáneamente adscritos a otros contratos vigentes con la Xunta de Galicia.
- Durante el procedimiento, la administración consultó a la Xunta de Galicia sobre la situación de exclusividad de los vehículos ofertados por la adjudicataria, recibiendo como respuesta que dichos vehículos «no están sujetos a un régimen de dedicación exclusiva» y que los adjudicatarios podían dar de baja vehículos y sustituirlos por otros en cualquier momento.
- Además, la UTE adjudicataria había sustituido 15 vehículos inicialmente ofertados después de la adjudicación del contrato.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se plantean ante el TSJ son:
- Determinar si la oferta presentada por la UTE adjudicataria incumplía el pliego al incluir vehículos que ya estaban adscritos a otros contratos vigentes en el momento de presentar la declaración responsable.
- Dilucidar si la sustitución de 15 vehículos realizada por la UTE adjudicataria incumplía las cláusulas 8.5 y 8.7 del PPT.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal fundamenta su decisión estimatoria del recurso principalmente en los siguientes razonamientos:
- Sobre el incumplimiento del pliego por la UTE adjudicataria:
El TSJ analiza en profundidad la declaración responsable presentada por la UTE adjudicataria en el marco del procedimiento de contratación. Según recoge expresamente la sentencia en su fundamento tercero:
«En primer lugar en el doc 82 (oferta económica consta la declaración responsable presentada por UTE en el sobre 3 -Anexo VIII BIS-) y adjunta el listado de vehículos que oferta para la ejecución del transporte escolar.»
A continuación, transcribe literalmente el contenido de la mencionada declaración responsable:
«El licitador declara responsablemente que los vehículos incluidos en su propuesta no se encuentran vinculados a otros contratos vigentes con la Administración o con terceros, cuya ejecución resulte incompatible por razón del horario y, en su caso, declaración de compatibilidad de horarios de ejecución (especificando dichos horarios) cuando ya estén vinculados a otros contratos.»
Tras examinar la documentación aportada, el Tribunal constata una clara contradicción entre lo declarado y la realidad:
«Del listado presentado existe una duplicidad de adscripciones no solo al Lote 5 Valencia sino también a Conca Barbera y a Galicia, habiéndose adjuntado como documentos n.º 4, 5 y 6 el listado de vehículos adscritos a las licitaciones.»
Esta constatación lleva al Tribunal a afirmar categóricamente:
«Efectivamente tiene razón la UTE demandante al indicar que la literalidad del Pliego y sobre todo de la Declaración Responsable efectuada (dc82) y transcrita exige que, en ese mismo momento de presentación de la oferta y sobre todo de firma de la declaración responsable, la flota de vehículos adjuntada en el Anexo no estuviesen adscritas a ningún otro contrato que generara incompatibilidad. Y en el caso concreto, no solo la incompatibilidad horaria, sino también y esencialmente la incompatibilidad territorial es más que evidente, encontrándose vehículos adscritos a otros contratos de transporte.»
- Sobre la interpretación de estas posibilidades de sustitución:
El Tribunal, pese a reconocer las facilidades para dar de baja los vehículos en los contratos gallegos, considera que esto no justifica el incumplimiento de la declaración responsable en el momento de su presentación:
«Aunque la Xunta señalara la posibilidad de sustitución en informe de 23 de mayo de 2023 del Subdirector General de Ordenación del Transporte (…) y el 26 de mayo de 2023 indicó que ‘los vehículos adscritos a los servicios de transporte escolar de esta Consejería no lo son en régimen de exclusividad, pudiendo prestar otros servicios regulares o discrecionales siempre que se asegure la ejecución servicios contratados en cada lote por esta Consejería’ y que ‘los adjudicatarios de los contratos de transporte escolar de titularidad de esta Consejería pueden comunicar más vehículos de los estrictamente necesarios para la ejecución de los servicios de cada lote y, en cualquier momento, comunicar la baja en los contratos de vehículos adscritos y/o comunicar nuevos vehículos a adscribir’) podría haber efectuado dicha sustitución con anterioridad a la presentación de la declaración responsable en el presente contrato, Lote 5.»
- Sobre la interpretación de las cláusulas del pliego:
El Tribunal enfatiza la claridad de las cláusulas del pliego que no admiten interpretación alternativa:
«Los términos de redacción de las cláusulas del presente Pliego no dejan lugar a dudas.
La cláusula octava del Pliego es clara al indicar: 8.1. El servicio de transporte se prestará, exclusivamente, con los vehículos propuestos por el licitador en su oferta técnica, incluida en el Anexo VIII Bis del PCAP (que se incluirá en el sobre 3).
8.2. (…) no podrá existir coincidencia alguna de vehículos o de personal entre los lotes ofertados…».
- Sobre el momento en que debe cumplirse la declaración responsable:
El Tribunal se remite a la sentencia 497/2024 que ya había abordado un caso similar, citando extensamente sus razonamientos:
«Comparando ambos extremos, parece evidente (a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo) que la declaración responsable que se presentó no se ajusta a la taxativa exigencia vigente en el anexo VIII bis. Dado que, y en la realidad de las cosas, resulta que un determinado número de vehículos de los 108 aportados en la relación y detalle de ese anexo sí se encontraban ‘vinculados a otros contratos vigentes con la Administración o con terceros'»
La sentencia profundiza en la naturaleza de la declaración responsable, diciendo:
«Y es que algunos de ‘… los vehículos incluidos en su propuesta’ (que forma parte de la declaración responsable del anexo VIII bis):
- estaban vinculados a distintos contratos pactados con la Conselleria de Transportes de la Comunidad Autónoma de Galicia;
- no podían, entonces, atenerse a la siguiente condición: ‘… y, en su caso, declaración de compatibilidad de horarios de ejecución (especificando dichos horarios) cuando ya estén vinculados a otro contrato’;»
El Tribunal, inexorablemente, rechaza expresamente la interpretación que pretendía diferir el cumplimiento al momento de ejecución del contrato:
«- si la interpretación correcta es la que propone, en el recurso especial, el órgano de contratación (‘En consecuencia, los medios ofertados deberán estar afectados al inicio de la ejecución del contrato, el 1 de septiembre de 2023, o desde su formalización, y hasta entonces podrán adscribirse a otros contratos que no sean incompatibles con la resolución de adjudicación’), mucho mejor hubiera sido que esa circunstancia se detallase, se incluyese en la declaración responsable;
- no habiéndose detallado nada en este sentido, de su simple lectura no se obtiene la consecuencia a la que llega la Conselleria de Educación, Cultura y Deporte:
‘El licitador declara responsablemente que los vehículos incluidos en su propuesta no se encuentran vinculados …’;
- veracidad y coincidencia con la realidad de la declaración responsable que ha de atenerse a la situación fáctica existente en el momento en que ésta se presenta. Es decir, al formular sus ofertas cada uno de los postores que han tenido interés en participar en el expediente.»
- Conclusión del Tribunal sobre este motivo de impugnación:
El TSJ concluye con su análisis sobre este punto, estimando el recurso:
«En este punto el recurso debe estimarse. Claro que una ha de contar con la capacidad y habilitación necesaria en el momento de presentar su oferta y en el de perfeccionar el contrato y la acreditación de los requisitos de solvencia ha de ser exigida atendiendo a la naturaleza de los mismos y de la forma más proporcional posible. La disponibilidad de medios humanos y materiales puede entenderse cumplida con una declaración o relación de aquellos de los que se dispondrá. El problema radica en que se efectúa una declaración de vehículos que ya están adscritos a un contrato en Galicia, debiendo haberse liberado de dichas licitaciones en el momento de la declaración responsable”.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto anulando la Resolución del TACRC, por considerar que la oferta de la UTE adjudicataria debió ser excluida al incumplir el PPT y falsear la declaración responsable del Anexo VIII BIS del PCAP.
La sentencia establece un criterio claro sobre la interpretación y el alcance de las declaraciones responsables en la contratación pública, exigiendo que estas reflejen la situación real existente en el momento de su presentación, sin que pueda diferirse su cumplimiento a un momento posterior.
Se refuerza así la importancia de la veracidad de las declaraciones presentadas por los licitadores como elemento esencial del procedimiento de contratación y se confirma el principio de inalterabilidad de las ofertas una vez presentadas.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
