En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana 5780/2024, de fecha 26 de noviembre de 2024, referente a la reclamación de sobrecostes en un contrato de gestión de residencia de mayores.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la contratista. contra la desestimación por silencio de la solicitud de abono de 411.871,05€ en concepto de sobrecostes de la gestión, ya finalizado el contrato, de la residencia de mayores de un municipio de la provincia de Valencia y, en particular, desde las fechas abril de 2020 a noviembre de 2022.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en el ámbito de la contratación pública, específicamente en materia de contratos de gestión de servicios públicos, regulados por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP). El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a la aplicación de la doctrina de la cosa juzgada en relación con reclamaciones sucesivas derivadas de una misma relación contractual, así como sobre los límites del enriquecimiento injusto en el ámbito de la contratación administrativa.
Esta materia conecta directamente con principios fundamentales de la contratación pública como son los de riesgo y ventura del contratista (art. 215 TRLCSP), el principio de intangibilidad de los contratos («pacta sunt servanda«), el mantenimiento del equilibrio económico del contrato, y los límites a la revisión de precios en los contratos administrativos.
La controversia también aborda la interpretación del principio de cosa juzgada material, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo, que impide que cuestiones ya dirimidas o que pudieron ser alegadas en un proceso anterior puedan ser objeto de un nuevo enjuiciamiento. En este sentido, cobra especial importancia el análisis de la naturaleza jurídica de la pretensión ejercitada y su posible confusión con reclamaciones anteriores por revisión de precios correspondientes a los mismos períodos temporales.
Asimismo, el caso plantea cuestiones relevantes sobre la procedencia de reclamaciones de enriquecimiento injusto frente a la Administración con base en sobrecostes por la continuidad de un servicio público más allá del vencimiento del contrato. La doctrina y jurisprudencia han evolucionado en esta materia, tendiendo hacia interpretaciones que equilibran la necesidad de garantizar la continuidad de los servicios públicos con el respeto a los principios de la contratación pública.
En el plano sustantivo, el caso también evidencia la tensión existente entre el principio de riesgo y ventura del contratista y las circunstancias sobrevenidas que pueden afectar al equilibrio económico del contrato, como la crisis sanitaria derivada del COVID-19 o la prolongada inactividad administrativa en la licitación de un nuevo contrato, que ha obligado al contratista a continuar prestando el servicio en condiciones económicas desfavorables.
La complejidad del caso se incrementa por involucrar aspectos procesales relacionados con la identidad de pretensiones en diferentes procesos judiciales y el alcance del efecto de cosa juzgada, así como la adecuación de la vía procesal elegida frente a posibles alternativas como la reclamación de responsabilidad patrimonial.
II. Hechos fácticos relevantes
- La demandante resultó adjudicataria del contrato de gestión de la residencia de mayores, que se suscribió el 31-8-2015, por una duración de tres años y siete meses, más una posible prórroga de un año más, finalizando formalmente el 31 de marzo de 2020.
- El 13-2-2020, la contratista comunicó a la Administración la necesidad de licitar un nuevo contrato ante la inminente conclusión del vigente el 31-3-2020.
- El 4 de marzo de 2020, la Administración comunicó que debía continuar la prestación del servicio hasta la nueva adjudicación, lo que según la empresa supuso que los precios, calculados en un momento anterior y para un plazo determinado, quedaran muy por debajo de los precios y costes actuales.
- La empresa requirió en varias ocasiones a la Administración para que llevara a cabo la nueva licitación, señalando que el servicio se había encarecido más como consecuencia de la crisis sanitaria, requerimiento que se reiteró el 15-3-2021, llegando incluso a demandar por inactividad (Recurso 208/2021 ante la misma Sala y Sección).
- Ante la situación insostenible creada por la inactividad administrativa, la empresa, el 26-9-2022, comunicó la suspensión del servicio a partir del 8-11-2022, al amparo del artículo 216.5 del TRLCSP, por existir una demora en el pago superior a 4 meses.
- El 21-10-2022, la Administración declaró la emergencia y adjudicó el contrato a otra empresa con un precio por plaza/día significativamente superior al que venía percibiendo la demandante.
- La demandante reclamó 411.871,05€ en concepto de sobrecostes sufridos durante la prestación del servicio sin soporte contractual (de abril de 2020 a noviembre de 2022), cantidad resultante de la suma de los gastos en compras, subcontratos, gastos varios y suministros, personal, gastos de estructura e impuestos, tasas y amortizaciones, teniendo en cuenta también el incremento derivado de la incidencia del COVID-19.
- Durante el mismo período, la demandante había presentado sucesivas reclamaciones de revisión de precios que habían sido resueltas favorablemente en cuatro procedimientos judiciales anteriores:
- P.O. 131/2021: reclamación de 20.166,31€ (período de 1/04/2019 a 30/04/2020)
- P.O. 121/2022: reclamación de 53.885,95€ (período de abril de 2020 a septiembre de 2021)
- P.O. 22/2023: reclamación de 33.793,03€ (período de octubre de 2021 a mayo de 2022)
- P.O. 273/2023: reclamación de 34.521,86€ (período de junio de 2022 a diciembre de 2022)
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen por el TSJ son:
- Determinar si es procedente la reclamación de sobrecostes por la prestación del servicio más allá del plazo contractual cuando el demandante ya ha obtenido sentencias favorables reconociendo su derecho a la revisión de precios por los mismos períodos.
- Dilucidar si la institución de la cosa juzgada impide plantear una nueva reclamación basada en el enriquecimiento injusto, cuando previamente se han ejercitado acciones de revisión de precios referidas a los mismos períodos de ejecución del contrato.
- Evaluar si la diferencia entre el precio pagado a la demandante y el posteriormente abonado a la nueva adjudicataria (un 22,12% superior) constituye fundamento suficiente para una reclamación de enriquecimiento injusto.
- Determinar si la vía procesal elegida (reclamación directa de sobrecostes) es adecuada o si debería haberse seguido el procedimiento de responsabilidad patrimonial conforme a los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal fundamenta su decisión desestimatoria del recurso principalmente en los siguientes razonamientos:
- Sobre la aplicación de la cosa juzgada:
El TSJ analiza la sucesión de reclamaciones previas presentadas por la ahora demandante y resueltas favorablemente, constatando que todas ellas se referían a la revisión de precios en los mismos períodos temporales que ahora son objeto de reclamación por sobrecostes.
El Tribunal aplica la doctrina sobre el alcance de la cosa juzgada establecida por el Tribunal Supremo, citando expresamente la STS 5188/2013:
«…D) No desaparece la consecuencia negativa de la cosa juzgada cuando, mediante el segundo pleito, se han querido suplir o subsanar los errores alegatorios o de prueba acaecidos en el primero, porque no es correcto procesalmente plantear de nuevo la misma pretensión cuando antes se omitieron pedimentos, o no pudieron demostrarse o el juzgador no los atendió.
E) La cosa juzgada se extiende incluso a cuestiones no juzgadas, en cuanto no deducidas expresamente en el proceso, pero que resultan cubiertas igualmente por la cosa juzgada impidiendo su reproducción en ulterior proceso, cual sucede con peticiones complementarias de otra principal u otras cuestiones deducibles y no deducidas, como una indemnización de daños no solicitada, siempre que entre ellas y el objeto principal del pleito exista un profundo enlace, pues el mantenimiento en el tiempo de la incertidumbre litigiosa, después de una demanda donde objetiva y causalmente el actor pudo hacer valer todos los pedimentos que tenía contra el demandado, quiebra las garantías jurídicas del amenazado.»
El Tribunal concluye que, habiendo ejercitado la acción de revisión de precios en cuatro procedimientos anteriores, el demandante debió alegar en aquellos procesos que dicha revisión era insuficiente para compensar los perjuicios derivados del retraso en la finalización del contrato:
«Por tanto, ejercitada una acción, debe serlo con respecto a todos los elementos que puedan componerla, porque queda agotada con dicho ejercicio y eso es lo que le ha ocurrido al actual apelante que, en cada uno de los cuatro procedimientos anteriores pudo alegar que la revisión de precios contractual era insuficiente para los perjuicios que el retraso en la finalización del contrato le había supuesto y no lo hizo, limitándose a reclamar una revisión que le fue estimada, período a período, concluyendo de esta forma la relación entre ambas partes.»
- Sobre la naturaleza de la reclamación y la vía procesal adecuada:
Aunque el Tribunal no desarrolla extensamente este argumento, recoge la alegación de la Administración demandada en el sentido de que la pretensión podría calificarse como una reclamación de responsabilidad patrimonial que debería haber seguido el cauce procedimental específico previsto en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, así como en los artículos 61.4, 67 y siguientes de la Ley 39/2015. Según esta argumentación, se habría «enmascarado» esta pretensión bajo la apariencia de una solicitud de «revisión» de precios o de «compensación» económica de «sobrecostes». Esta aseveración sobre el cauce legal correcto para la formulación de estas reclamaciones no está exenta de discusión doctrinal.
- Sobre el principio de riesgo y ventura:
El Tribunal también menciona, aunque no desarrolla, que la pretensión «quebraría el principio de riesgo y ventura del artículo 215 del Real Decreto Legislativo 3/2011», y añade que pretensiones similares ya habían sido desestimadas en sentencias anteriores: la sentencia núm. 149/2023 de 1/03/2023 y la sentencia 707/2023 de 14/10/2023, ambas dictadas por la misma Sección Quinta de la Sala.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el demandante confirmando la denegación por silencio de la reclamación de sobrecostes, por considerar que opera la cosa juzgada al haberse tramitado y estimado cuatro procedimientos anteriores de revisión de precios referidos a los mismos períodos temporales.
La sentencia establece un criterio claro sobre la interpretación y el alcance de la cosa juzgada en el ámbito de las reclamaciones sucesivas derivadas de un mismo contrato administrativo, exigiendo que el demandante agote en cada proceso todas las pretensiones que pudieran derivarse de la misma relación jurídica.
Se refuerza así la importancia del principio procesal de preclusión, que impide plantear en procesos posteriores pretensiones que pudieron alegarse en procedimientos anteriores, evitando la atomización de reclamaciones y garantizando la seguridad jurídica.
La sentencia también pone de manifiesto la necesidad de elegir correctamente la vía procesal adecuada para cada tipo de pretensión, sugiriendo que una reclamación de sobrecostes podría requerir la tramitación de un procedimiento específico de responsabilidad patrimonial, lo cual, como hemos puesto de relieve ut supra, no está exento de discusión doctrinal.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
