En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo 470/2025 (Sección tercera), de fecha 24 de abril de 2025, sobre el plazo para recurrir la inactividad administrativa en materia de contratación pública.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia gravita sobre un recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) de fecha 17 de noviembre de 2021. Esta sentencia había estimado parcialmente el recurso interpuesto por BFF Finance Iberia S.A.U. contra la inactividad de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía en el pago tardío de facturas.
El fondo de la controversia se centra en determinar cuál es el plazo correcto para acudir a la vía judicial en reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos, si el de tres meses fijado como norma general en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) o el de un mes contemplado en el artículo 217 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) de 2011 (actual artículo 199 de la LCSP de 2017).
II. Hechos fácticos relevantes
- La empresa contratista interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía en el pago tardío de facturas, reclamando el pago de 2.120 euros por cada factura en concepto de costes de cobro, 164.643,13 euros en concepto de intereses de demora, más los intereses legales devengados por los intereses de demora desde la interposición del recurso.
- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede de Sevilla) estimó parcialmente el recurso, condenando a la Administración al pago de las cantidades reclamadas sin inclusión del IVA y sin que hubiera lugar al anatocismo.
- La Junta de Andalucía había alegado en su defensa que el recurso contencioso-administrativo era extemporáneo por prematuro, al no haberse respetado el plazo de tres meses establecido en el artículo 29 de la LJCA para poder acudir a la vía judicial en los supuestos de inactividad administrativa.
- El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía rechazó esta alegación, entendiendo que era de aplicación preferente el plazo de un mes previsto en el artículo 217 del TRLCSP (actual artículo 199 de la LCSP), desestimando así la excepción planteada por la Administración.
- La Junta de Andalucía recurrió en casación, manteniendo que para que exista una inactividad administrativa impugnable es imprescindible que haya transcurrido el plazo de tres meses del artículo 29.1 de la LJCA.
III. Cuestión de debate
La cuestión jurídica principal que se plantea ante el Tribunal Supremo es determinar cuál es el plazo aplicable para el nacimiento de la inactividad administrativa, y por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos: si el de tres meses fijado con carácter general en el artículo 29.1 de la LJCA o el de un mes contemplado en el artículo 217 del TRLCSP de 2011 (actual artículo 199 de la LCSP de 2017).
En concreto, se debate si el artículo 217 del TRLCSP constituye una ley especial que desplaza la aplicación del régimen general previsto en el artículo 29.1 de la LJCA respecto al plazo para recurrir la inactividad administrativa en materia de contratación pública.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo aborda la cuestión planteada estableciendo lo siguiente:
- Sobre la naturaleza y tenor literal del artículo 217 del TRLCSP: Los artículos 217 del TRLCSP de 2011 y 199 de la LCSP de 2017 son de un tenor literal inequívoco: se refieren al plazo de un mes para poder acudir a los Tribunales en caso de inactividad. Estos preceptos establecen que, transcurrido un mes desde la reclamación del pago, si la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
- Sobre el origen y finalidad de la normativa específica de contratación pública: Ambos preceptos traen causa del artículo 200 bis de la LCSP de 2007, que fue introducido por el artículo 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. El objetivo de tal norma era, respecto de las deudas de los poderes públicos fruto de operaciones comerciales, reducir sus plazos de pago y proponer un procedimiento efectivo y ágil para hacerlas efectivas, con la finalidad de corregir desequilibrios que perjudicaban la competitividad e incluso el funcionamiento de las empresas españolas.
- Sobre la relación con el Derecho europeo: La normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora en las operaciones comerciales, ha insistido en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público. El marco europeo incide en la aplicación a los poderes públicos de las medidas que regula, a la vista del volumen de pagos que el sector público tiene con las empresas privadas y de su situación privilegiada.
- Sobre la aplicación preferente del régimen especial frente al general: En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del TRLCSP (ahora 198 y 199 de la LCSP), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la LJCA, sino el de un mes contemplado en el aplicable art. 217 del TRLCSP y ahora en el art. 199 de la LCSP.
- Sobre el fundamento de esta interpretación: Este objetivo explícito de «proponer un procedimiento efectivo y ágil» para la efectividad de las deudas que tienen los poderes públicos con sus contratistas, justifica por sí solo la abreviación del plazo para el recurso contra la inactividad en el caso de pagos a contratistas respecto del establecido con carácter general en la norma procesal. Es evidente que la voluntad de la Directiva 2011/7/UE de acortar los plazos establecidos para el pago de las deudas derivadas de los contratos difícilmente puede cumplirse si se impone un periodo de espera de tres meses antes de acudir a la vía judicial.
- Sobre la coherencia con la jurisprudencia previa: Esta interpretación es plenamente coherente con la realizada hasta ahora sobre el art. 217 TRLCSP de 2011. El Tribunal Supremo ya ha zanjado la consideración como lex specialis del régimen procedimental del art. 217 TRLCSP de 2011 en materia de medidas cautelares, señalando que prevalece lo allí previsto, que desplaza la aplicación de los artículos 129 y 130 de la LJCA.
V. Conclusión
La sentencia fija como doctrina jurisprudencial:
En el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos a los que sean de aplicación los artículos 216 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (ahora 198 y 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre), el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, no es el de tres meses fijado en el art. 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sino el de un mes, contemplado en el aplicable art. 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y ahora en el art. 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
Esta sentencia establece un criterio claro sobre la aplicación del régimen especial de plazos para recurrir la inactividad administrativa en materia de contratación pública, que prevalece sobre el régimen general de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Con ello, refuerza la posición del contratista frente a la Administración en materia de pago de deudas, al permitirle acudir a la vía judicial en un plazo más breve, en consonancia con los objetivos del Derecho europeo de establecer procedimientos rápidos y eficaces para combatir la morosidad en las operaciones comerciales, especialmente cuando el deudor es un poder público.
La sentencia consolida una línea jurisprudencial que ya venía reconociendo el carácter de ley especial de la normativa de contratación pública frente a la regulación general de la jurisdicción contencioso-administrativa, como había establecido previamente para las medidas cautelares, y ahora extiende este criterio al ámbito de los plazos para recurrir la inactividad administrativa en materia de contratación.
