Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 607/2025 (Sección Tercera), de fecha 22 de mayo de 2025, en materia de subvenciones públicas y devengo de intereses de demora.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia que analizamos resuelve un recurso de casación interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 28 de diciembre de 2021, que estimó parcialmente la reclamación del Ayuntamiento de Cervelló reconociendo su derecho a percibir cantidades por financiación de guarderías municipales más los intereses legales desde la fecha de la reclamación.
El núcleo de la controversia se centra en determinar el momento temporal exacto en que surge la obligación de abonar intereses de demora en supuestos de subvenciones establecidas legalmente, cuando la cuantía específica no había sido previamente determinada por la Administración hasta la intervención legislativa posterior en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la aplicación de la disposición legal.
II. Hechos fácticos relevantes
- Obligación de financiación preexistente: Existía una obligación legal de la Generalitat de financiar las guarderías municipales durante los cursos 2012-2013 a 2017-2018, establecida en diversas normas autonómicas educativas.
- Acuerdo de aplazamiento de 2013: El Gobierno de Cataluña adoptó el Acuerdo GOV/63/2013, de 7 de mayo, que aplazó la ejecución de la financiación «en la medida que las disponibilidades presupuestarias» lo permitieran.
- Reclamación municipal: El Ayuntamiento de Cervelló formuló requerimiento previo reclamando el cumplimiento de la obligación de financiación, que fue desestimado de forma presunta.
- Intervención legislativa posterior: La Ley catalana 5/2020 estableció un calendario de pagos decenal y fijó retroactivamente la cuantía de 425 euros por alumno y curso para el período controvertido.
- Pronunciamiento de instancia: El TSJ de Cataluña reconoció tanto el derecho al cobro principal como el devengo de intereses legales desde la fecha de la reclamación, fundamentándose en la existencia de una situación de mora prolongada.
III. Cuestión de debate
La cuestión jurídica principal que se plantea ante el Tribunal Supremo, según el auto de admisión de 7 de febrero de 2024, consiste en:
Determinar si en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, establecida por una norma con rango de ley, procede el abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención desde la fecha de su solicitud, atendiendo a la falta de existencia de una cantidad vencida, líquida y exigible, o si su exigencia nace en el momento en que se produce el reconocimiento de la obligación derivado de la disposición legal que así lo establezca.
IV. Ratio decidendi
- Sobre los requisitos para el devengo de intereses de demora en subvenciones legalmente establecidas.
El Tribunal Supremo establece una doctrina clara sobre los presupuestos necesarios para el nacimiento de la obligación de abonar intereses de demora:
«La obligación accesoria y de naturaleza resarcitoria en que consiste el pago de intereses de demora no puede surgir al margen de una obligación principal vencida y exigible. La existencia de un crédito exigible precisa un acto de reconocimiento de la obligación de cuyo incumplimiento parte el devengo de intereses» (artículos 24 y 73.4 LGP, en relación con los artículos 1001 y 1108 CC).
El Alto Tribunal reafirma su jurisprudencia precedente establecida en más de veinte sentencias dictadas entre noviembre de 2023 y marzo de 2024, todas relativas a la misma problemática de financiación de guarderías municipales catalanas.
- Análisis del caso concreto: diferenciación entre obligación genérica y obligación específica
El Tribunal efectúa una distinción fundamental:
a) Obligación genérica de financiación: Reconoce que existían previsiones legales autonómicas encaminadas a asegurar la financiación de las guarderías municipales, pero sujetas a criterios de suficiencia presupuestaria.
b) Ausencia de acto de reconocimiento específico: Durante los períodos reclamados (2012-2018) no se aprobó calendario de financiación alguno con la consiguiente aprobación de partidas presupuestarias, por lo que no existía «un acto de reconocimiento formal de la subvención que pudiera generar una obligación de pago por la Administración«.
c) Efectos del Acuerdo de 2013: El Acuerdo GOV/63/2013 no suspendió formalmente la obligación, pero la condicionó a las disponibilidades presupuestarias, de modo que «no podemos estimar que existiera un acto de reconocimiento formal de la subvención«.
3. Momento del nacimiento de la obligación: intervención del legislador
Determinación legal posterior: Solo con la aprobación de la Ley catalana 5/2020 se estableció el calendario de pagos a través de la Disposición adicional trigésima de la Ley de Educación. Fue «el legislador quien, en el ejercicio de su poder normativo, dispuso el calendario de financiación a que venía obligado el Gobierno de la Generalidad«.
Interpretación de la retroactividad: Aunque la Ley 5/2020 reconoce el derecho con carácter retroactivo desde 2012-2013, esto no implica el reconocimiento de una situación de mora preexistente, sino «una suma global, inclusiva de todo el periodo comprendido entre los cursos 2012-2013 a 2018-2019, es decir, con toda probabilidad un valor actualizado en función de las exigencias presupuestarias presentes al tiempo en que fue aprobada«.
V. Conclusión
La sentencia establece como doctrina jurisprudencial consolidada:
«Los artículos 22.2.b), 28 y 34 de la Ley General de Subvenciones y 21, 24 y 73.4 de la Ley General Presupuestaria, en relación con los artículos 1100 y 1108 del Código Civil, deben interpretarse en los supuestos de determinación legal de una cuantía a abonar en concepto de subvención, en el sentido de que la exigencia del abono de intereses de demora en favor del beneficiario de la subvención surge desde el momento en que se produce el reconocimiento legal de la obligación, salvo que se haya ejercitado previamente una acción frente a la inactividad de la Administración, al amparo de lo preceptuado en el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ésta no despliegue mediante actos de ejecución la obligación de subvencionar legalmente impuesta».
La sentencia representa un pronunciamiento de gran valor hermenéutico que contribuye decisivamente a la clarificación de un régimen jurídico complejo. El Tribunal Supremo logra conciliar adecuadamente los principios de legalidad presupuestaria con la protección de los derechos de los beneficiarios de subvenciones, estableciendo criterios objetivos y predecibles para determinar el momento del devengo de intereses de demora.
La doctrina fijada resulta especialmente relevante en el actual contexto de proliferación de subvenciones establecidas directamente por ley, aportando certeza jurídica tanto a las Administraciones Públicas como a los potenciales beneficiarios sobre el régimen aplicable a los intereses de demora en estos supuestos específicos.
