En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 582/2024, de fecha 22 de octubre de 2024, que resolvió un recurso sobre la imposición de penalidades por demora en un contrato de servicios una vez finalizada su ejecución.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra el acuerdo del Secretario Autonómico del Sistema Sociosanitario (Conselleria de Igualdad y Políticas Inclusivas) de fecha 4 de diciembre de 2023, por el que se impusieron penalidades por demora en la cantidad de 3.933,60 €.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en la compleja cuestión de los límites temporales para la imposición de penalidades contractuales en la contratación administrativa, específicamente cuando el contrato ya ha sido ejecutado y finalizada la prestación contractual.
El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a la aplicación del régimen de penalidades por demora cuando concurre la finalización del contrato y la entrega tardía de la prestación, así como sobre la naturaleza coercitiva versus sancionadora de estas penalidades.
Esta materia conecta directamente con principios fundamentales del derecho administrativo como son:
- La naturaleza coercitiva de las penalidades contractuales
- Los límites temporales para su imposición
- La diferenciación entre función coercitiva y sancionadora
- La doctrina jurisprudencial sobre el momento máximo de imposición
La controversia también aborda la interpretación de conceptos clave como la distinción entre la fase de ejecución contractual y la fase de recepción, así como la aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de penalidades contractuales.
II. Hechos fácticos relevantes
- Contrato inicial: Contrato de servicios suscrito el 16 de noviembre de 2021 para la elaboración de un estudio técnico, analítico y propositivo sobre necesidades formativas en materia de servicios sociales.
- Plazo contractual:
- Fecha límite contractual: 16 de julio de 2022
- Alegado acuerdo verbal de prórroga: hasta 31 de julio de 2022
- Primera entrega: 29 de julio de 2022
- Incumplimientos detectados:
- Primer estudio entregado con deficiencias técnicas
- Requerimiento de subsanación: 16 de septiembre de 2022
- Varios requerimientos y «tutelajes» posteriores
- Entrega definitiva: 11 de mayo de 2023
- Actuación administrativa:
- Inicio del expediente sancionador: 26 de junio de 2023
- Propuesta de penalidades: 0,60 € por cada 1.000 € del precio contractual (22.759 €), resultando 13,20 € diarios
- Período penalizado: 298 días (del 16 de julio de 2022 al 11 de mayo de 2023)
- Importe total: 3.933,60 €
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Límites temporales de imposición: Determinar si es jurídicamente viable imponer penalidades por demora una vez finalizada la ejecución del contrato y entregado el objeto de la prestación.
- Naturaleza de las penalidades: Establecer si las penalidades contractuales tienen naturaleza exclusivamente coercitiva o si admiten también una finalidad sancionadora o resarcitoria.
- Momento máximo de imposición: Fijar el límite temporal para la imposición de penalidades en relación con la recepción del objeto contractual.
- Interpretación jurisprudencial: Analizar la aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo, especialmente la STS 652/2019, de 21 de mayo.
- Efectos del acuerdo verbal: Evaluar la relevancia del alegado acuerdo de prórroga hasta el 31 de julio de 2022.
- Proceso de recepción vs. ejecución: Distinguir entre los requerimientos formulados durante la ejecución y los realizados en fase de recepción.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión estimatoria del recurso en los siguientes razonamientos principales:
1. Sobre la naturaleza coercitiva de las penalidades
El TSJCV reafirma la doctrina jurisprudencial consolidada sobre la naturaleza esencialmente coercitiva de las penalidades contractuales, citando su propia jurisprudencia:
«La imposición de penalidades es utilizada en la contratación administrativa como medio coercitivo o de presión al contratista, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así la terminación de la obra en el tiempo previsto»
El Tribunal establece que la finalidad principal de las penalidades es compeler al contratista para que cumpla debidamente sus obligaciones contractuales, no sancionarle una vez finalizada la prestación.
2. Sobre el límite temporal de imposición
La Sala mantiene su postura jurídica consolidada respecto al momento máximo de imposición de penalidades, estableciendo como límite la recepción de la obra o prestación:
«tales penalidades pueden imponerse una vez que el contratista incurre en mora durante la ejecución del contrato pero no una vez finalizada la obra»
El Tribunal considera que una vez entregado el objeto contractual (11 de mayo de 2023), carece de justificación la imposición de penalidades, pues queda desvirtuada la función coercitiva de la institución jurídica objeto de análisis.
3. Interpretación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo
El TSJCV analiza detenidamente la STS 652/2019, de 21 de mayo, distinguiendo entre:
- La naturaleza coercitiva tradicional para conseguir el cumplimiento durante la ejecución
- La naturaleza resarcitoria cuando se impone tras un incumplimiento ya ejecutado
Sin embargo, el Tribunal mantiene que la jurisprudencia del TS no establece una nueva doctrina que permita la imposición de penalidades tras la recepción, sino que modula la declaración tradicional sin modificar el criterio de fondo.
4. Sobre la fase de ejecución vs. recepción
El Tribunal acepta la argumentación de la demandante sobre la distinción entre:
- Fase de ejecución contractual: Donde procede la imposición de penalidades coercitivas
- Proceso de recepción: Donde los requerimientos no tienen naturaleza coercitiva sino de conformidad con las prestaciones.
«Las actuaciones posteriores, mayormente peticiones de revisión del Instituto Valenciano de Formación para perfilar y ajustar el contenido del estudio (…) debe enmarcarse en el trámite de recepción, posterior a la entrega de los trabajos dentro del plazo contractualmente establecido»
5. Análisis del expediente administrativo y del supuesto objeto de análisis
El Tribunal constata que:
- La penalidad se atribuyó una vez transcurrido el plazo de entrega según el acuerdo impugnado
- La entrega se produjo el 11 de mayo de 2023
- El inicio del expediente fue el 26 de junio de 2023
- No procedía la imposición al haberse finalizado ya la relación contractual
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana estima el recurso, anulando la imposición de penalidades e imponiendo las costas a la Administración.
La sentencia consolida criterios jurisprudenciales fundamentales:
- Límite temporal absoluto: Las penalidades no pueden imponerse una vez finalizada la ejecución del contrato y entregado su objeto.
- Naturaleza coercitiva: Se reafirma la función esencialmente coercitiva de las penalidades, dirigida a obtener el cumplimiento durante la ejecución.
- Interpretación restrictiva: La jurisprudencia del TS que admite cierta naturaleza resarcitoria no modifica el límite temporal de imposición.
- Distinción procedimental: Clara diferenciación entre requerimientos de ejecución (con efectos coercitivos) y requerimientos de recepción (sin efectos penalizadores).
- Seguridad jurídica: Protección del contratista frente a imposiciones tardías que desvirtúan la finalidad de la institución.
La sentencia contribuye a la consolidación de una jurisprudencia que equilibra la necesaria potestad administrativa de dirección y control de los contratos con la seguridad jurídica del contratista, estableciendo límites temporales claros que impiden la desnaturalización de las penalidades contractuales como instrumento meramente sancionador.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
