Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1900/2025 (Sección Tercera), de fecha 6 de mayo de 2025, en materia de procedimiento de elaboración de disposiciones generales y trámites de participación ciudadana.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia que analizamos resuelve un recurso de casación interpuesto por EQUIFAX IBÉRICA S.L. contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 11 de noviembre de 2021, que desestimó el recurso contencioso-administrativo contra la Orden ETD/699/2020, de 24 de julio, de regulación del crédito revolvente.
El núcleo de la controversia se centra en determinar si procede la reiteración del trámite de audiencia o información pública cuando, tras la sustanciación inicial de dicho trámite, se introducen modificaciones sustanciales en el proyecto de disposición general, particularmente cuando dichas modificaciones afectan a normativas distintas de la inicialmente sometida a información pública.
II. Hechos fácticos relevantes
- Proyecto inicial limitado: El 23 de octubre de 2019 se publicó el «Proyecto de Orden…» que constaba de un único artículo centrado en modificar exclusivamente la Orden EHA/2899/2011 sobre transparencia bancaria.
- Modificación sustancial posterior: El proyecto finalmente aprobado constaba de tres artículos que modificaban órdenes distintas: la Orden ECO/697/2004 (Central de Información de Riesgos), la Orden EHA/1718/2010 (publicidad bancaria) y la Orden EHA/2899/2011 (transparencia bancaria).
- Omisión de nuevo trámite: No se procedió a reiterar el trámite de información pública respecto de las modificaciones introducidas en las dos primeras órdenes, que no formaban parte del proyecto inicial.
- Audiencia ante el Consejo de Estado: La recurrente tuvo ocasión de formular alegaciones ante el Consejo de Estado durante la tramitación del proyecto modificado.
- Pronunciamiento de instancia: La Audiencia Nacional desestimó el recurso, considerando que las modificaciones derivaron de las observaciones del trámite de información pública y que la audiencia ante el Consejo de Estado subsanaba cualquier defecto procedimental.
III. Cuestión de debate
La cuestión jurídica principal que se plantea ante el Tribunal Supremo, según el auto de admisión de 18 de mayo de 2022, consiste en:
Reafirmar, reforzar, complementar, y en su caso, matizar o corregir la jurisprudencia sobre la necesidad de reiteración del trámite de audiencia o información pública, determinando si puede justificarse la falta de reiteración cuando las modificaciones se producen como consecuencia de observaciones del previo trámite y cuando el recurrente dispuso de audiencia ante el Consejo de Estado.
IV. Ratio decidendi
1. Sobre el marco constitucional y legal de la participación ciudadana
El Tribunal Supremo reafirma que los trámites de consulta, audiencia e información pública obedecen a un mandato constitucional del artículo 105 CE, desarrollado en los artículos 133 LPAC y 26 LGob. Estos trámites persiguen objetivos múltiples:
«Respondiendo a un principio democrático, lograr una Administración participativa, en que los propios ciudadanos puedan colaborar en la elaboración de las normas; mejorar la calidad normativa, al someter los proyectos de normas a un examen crítico antes de su aprobación; así como fomentar la transparencia en la gestión de los asuntos públicos».
2. Criterio de sustancialidad de las modificaciones
El Alto Tribunal consolida su doctrina sobre cuándo es necesario reiterar el trámite, estableciendo que procede cuando las modificaciones introducidas tengan:
a) Carácter sustancial: Que modifiquen de forma muy relevante el contenido del proyecto sometido al trámite inicial.
b) Relevancia intrínseca: Por la importancia práctica de las alteraciones introducidas.
c) Significación relativa: Poniéndolas en relación con el conjunto de la disposición para determinar en qué medida alteran el modelo regulatorio inicialmente propuesto.
3. Aplicación al caso concreto: modificación estructural
En el supuesto analizado, el Tribunal considera inequívoca la sustancialidad de las modificaciones:
«Se pasa de modificar una Orden a tres, debiendo tenerse en cuenta que no se trata de un supuesto en que se modifiquen aspectos conexos y complementarios de una concreta materia contenidos en otras normas distintas a la inicialmente prevista, sino que las dos Órdenes cuya modificación se introduce como novedosa tienen un alcance regulatorio no limitado a los créditos ‘revolving'».
4. Irrelevancia del origen de las modificaciones
La sentencia establece un criterio clarificador: es irrelevante que las modificaciones sustanciales deriven de observaciones formuladas durante el propio trámite de información pública:
«Si la modificación producida tras el trámite de información pública es sustancial, es irrelevante que haya sido sugerida durante la propia tramitación de la disposición».
5. Límites de la subsanación por audiencia ante el Consejo de Estado
El Tribunal rechaza que la mera audiencia ante el Consejo de Estado pueda subsanar automáticamente la omisión del trámite de información pública:
«Solo podría haber existido alguna virtualidad subsanatoria si resultara inequívoco que sus observaciones habían sido trasladadas al titular de la potestad reglamentaria, es decir, si aun omitido formalmente el trámite, se hubiera cumplido su finalidad».
V. Fijación de doctrina jurisprudencial
La sentencia establece como doctrina jurisprudencial consolidada:
«Si se produce una modificación de un proyecto de disposición de carácter general, tras el trámite de información o audiencia pública, con un carácter sustancial-relevante en la estructura y sustancia normativa de la disposición-, no se puede justificar la falta de reiteración del trámite de información pública en que las modificaciones se produjeran como consecuencia de las observaciones vertidas en el previo trámite de información pública ni meramente en que la recurrente dispusiera de un trámite de audiencia ante el Consejo de Estado en el que pudo alegar cuanto tuvo por conveniente».
1. Estimación parcial del recurso
El Tribunal casa la sentencia de instancia y estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, declarando la nulidad de los artículos primero y segundo de la Orden ETD/699/2020, manteniendo la validez del artículo tercero respecto del cual sí se sustanció correctamente el trámite de información pública.
2. Aplicación del principio de conservación
La sentencia aplica una interpretación funcional del principio de conservación de actuaciones, limitando la nulidad a aquellos preceptos específicamente afectados por el vicio procedimental, evitando una anulación íntegra que resultaría desproporcionada.
VI. Conclusión
La sentencia representa un pronunciamiento de especial relevancia para la práctica administrativa, al clarificar definitivamente los límites de la modificación de proyectos normativos tras el trámite de información pública.
El Tribunal Supremo establece un equilibrio entre dos exigencias constitucionales: por un lado, la eficacia administrativa y el principio de conservación de actuaciones; por otro, la garantía real y efectiva de la participación ciudadana en la elaboración de disposiciones generales.
La doctrina fijada resulta especialmente oportuna en el actual contexto de complejidad normativa, donde es frecuente que los proyectos evolucionen significativamente durante su tramitación. La sentencia aporta criterios objetivos y predecibles que permitirán a las Administraciones Públicas planificar adecuadamente sus procedimientos normativos, evitando vicios que puedan conducir a la anulación posterior de las disposiciones aprobadas.
Asimismo, refuerza la posición de los administrados al garantizar que las modificaciones sustanciales no puedan introducirse sin nueva oportunidad de participación, consolidando así el principio de Administración participativa consagrado en nuestra Constitución.
