En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 137/2022, de fecha 28 de febrero de 2022, que resolvió un recurso de apelación sobre desviación procesal en pretensiones indemnizatorias derivadas de licencias urbanísticas otorgadas contra legem.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso de apelación interpuesto por una mercantil contra una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Alicante, que declaró la inadmisibilidad parcial del recurso por desviación procesal y desestimó las pretensiones de caducidad del procedimiento de revisión de oficio de una licencia urbanística.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en la compleja cuestión de los límites procesales para la articulación de pretensiones indemnizatorias en la jurisdicción contencioso-administrativo, específicamente cuando estas no se derivan directamente de la anulación del acto impugnado sino de solicitudes autónomas de caducidad.
El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a la aplicación del artículo 31.2 de la Ley 29/98 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la delimitación entre pretensiones indemnizatorias accesorias y autónomas, así como sobre los límites de la responsabilidad patrimonial cuando media dolo, culpa o negligencia grave del administrado.
Esta materia conecta directamente con principios fundamentales del derecho administrativo como son:
- La naturaleza accesoria de las pretensiones indemnizatorias en el contencioso-administrativo
- Los límites de la responsabilidad patrimonial por licencias urbanísticas ilegales
- La doctrina de la desviación procesal y el principio de congruencia
- La aplicación del artículo 232 del Texto Refundido de la Ley del Suelo
La controversia también aborda la interpretación de conceptos clave como la distinción entre pretensiones anulatorias y de plena jurisdicción, así como la aplicación de la excepción de exoneración de responsabilidad cuando existe conocimiento de la ilegalidad por parte del administrado.
II. Hechos fácticos relevantes
- Licencia inicial: Licencia concedida el 7 de junio de 2006 para la construcción de 29 viviendas agrupadas en la pedanía de Jesús Pobre de Denia en suelo calificado como no urbanizable protegido.
- Conocimiento previo de la ilegalidad:
- 27 de diciembre de 2005: Aprobación del Plan General Transitorio de Denia
- Durante la tramitación: La actora había realizado alegaciones sobre la imposibilidad de edificar en dicho suelo
- Procedimientos de revisión:
- 18 de agosto de 2006: Primer procedimiento de revisión de oficio
- 21 de marzo de 2007: Declaración de caducidad del primer procedimiento
- Inicio de segundo procedimiento de revisión por tratarse de acto nulo
- 27 de septiembre de 2007: Suspensión del procedimiento hasta resolución firme sobre la clasificación del suelo
- Resoluciones judiciales determinantes:
- Sentencia TSJCV de 24 de marzo de 2009: Confirmación del suelo como no urbanizable protegido
- Sentencia TS de 24 de enero de 2013: Confirmación definitiva de la clasificación
- Solicitudes administrativas:
- 13 de noviembre de 2008: Solicitud de declaración de caducidad del segundo procedimiento
- 26 de noviembre de 2014: Reiteración de la solicitud anterior
- 5 de diciembre de 2017: Nueva solicitud
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Desviación procesal: Determinar si las pretensiones indemnizatorias planteadas en la demanda constituyen desviación procesal al no haberse solicitado en vía administrativa previa.
- Naturaleza de las pretensiones indemnizatorias: Establecer si se trata de pretensiones accesorias a la anulación o autónomas derivadas de la solicitud de caducidad.
- Responsabilidad patrimonial y conocimiento de la ilegalidad: Evaluar la aplicación de la excepción del artículo 232 del TRLS cuando el administrado conoce la ilegalidad de la licencia.
- Caducidad del procedimiento de revisión: Examinar los efectos de las actuaciones judiciales en la interrupción de los plazos de caducidad.
- Cosa juzgada: Determinar el alcance de la sentencia firme desestimatoria de responsabilidad patrimonial anterior.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión estimatoria parcial del recurso en los siguientes razonamientos principales:
1. Sobre la desviación procesal en pretensiones indemnizatorias
El TSJCV establece criterios diferenciadores sobre la naturaleza de las pretensiones indemnizatorias, distinguiendo entre:
Pretensiones accesorias legítimas: Aquellas que se anudan a la declaración de nulidad del acto impugnado, conforme al artículo 31.2 LJCA.
Pretensiones autónomas improcedentes: Las que se plantean de forma independiente sin conexión con la anulación del acto administrativo.
Dice la sentencia en relación con este punto:
«»El art. 31.2 de la Ley 29/98 no habilita la articulación procesal de pretensiones indemnizatorias no ligadas a la anulación del acto administrativo impugnado, y planteadas, por ende, de forma independiente de la anulatoria esgrimida con carácter principal en la misma demanda. Al contrario, la pretensión indemnizatoria que ese precepto contempla es la de carácter accesorio, que se anuda a la principal y para el caso de que esta sea estimada»
Por último, y en relación con este fundamento, la Sala distingue claramente entre las pretensiones según su naturaleza jurídica:
«Como razona la STS, Sección 5ª, de 16 de marzo de 2012, recurso de casación 1412/2008, el art. 31.2 de la Ley 29/98 no habilita la articulación procesal de pretensiones indemnizatorias no ligadas a la anulación del acto impugnado y planteadas, por ende, de forma independiente de la anulatoria formulada con carácter principal en la misma demanda, sino que la pretensión que dicho precepto legal contempla es de carácter accesorio, anudada a la principal y para el caso de que ésta sea estimada»
2. Sobre los límites de la responsabilidad patrimonial por licencias ilegales
El Tribunal reafirma la doctrina consolidada sobre la exoneración de responsabilidad patrimonial cuando media conocimiento de la ilegalidad. La Sala es contundente en su razonamiento:
«No se puede negar desconocimiento sobre la ilegalidad de la licencia porque además de los conocimientos que se le suponen a la demandante por su relación con la promoción inmobiliaria, cabe resaltar que se le concedió licencia para edificar 29 viviendas en un suelo que según el Plan General Transitorio de Denia estaba calificado como suelo no urbanizable protegido. Esta clasificación del suelo la conocía la parte recurrente porque antes de la concesión de la licencia con fecha 7-6-2006 se aprobó el mencionado plan el 27-12-2005 y durante el trámite de aprobación del mismo había realizado alegaciones sobre el suelo donde no se podía edificar por su condición de no urbanizable, que le impedía obtener cualquier tipo de derecho de edificación sobre el mismo»
El TSJCV invoca expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo para fundamentar la exoneración:
«La indemnización de daños y perjuicios por causas de anulación de licencias municipales (de obra, edificación, etc.) es correlativo lógico de toda revocación de licencias por tal causa (…) Sin embargo, en esta materia, la regla general tiene una importante excepción en la norma contenida en el número 2 del art. 232 de la citada Ley (art. 39 del Reglamento) al preceptuar que «en ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado»»
3. Sobre la caducidad del procedimiento de revisión
El TSJCV desarrolla una argumentación técnica sobre los efectos interruptivos de las actuaciones judiciales en los plazos de caducidad administrativa:
«No obstante, el argumento fundamental para rechazar la caducidad es que incoado el procedimiento de revisión de oficio con fecha 29-3-2007 por auto de la Sala de fecha 30-5-2007, antes de cumplirse los tres meses señalados, acordó la suspensión de la licencia hasta que no se resolviese sobre su legalidad, lo que tuvo lugar en virtud de la sentencia del Tribunal Supremo tantas veces referida de fecha 24-1-2013»
Respecto al interés general como causa impeditiva de la caducidad, el Tribunal establece:
«Sin embargo, este planteamiento no es certero ya que la sentencia del T.S. nº 1881/2019, de 20 de diciembre, recurso 7076/2018, declara que la acción de nulidad es imprescriptible y que cabe invocar el interés general para impedir la caducidad incluso en procedimientos iniciados de oficio como son los de carácter sancionador. Se trata de proteger en este caso suelo no urbanizables de carácter forestal especialmente protegidos»
Prevalencia del interés general: La protección del suelo no urbanizable de especial protección justifica la no aplicación de la caducidad, incluso en procedimientos de oficio.
4. Sobre la cosa juzgada y la imposibilidad de obtener ventajas de actos ilegales
El Tribunal invoca expresamente la existencia de cosa juzgada material y la doctrina sobre la imposibilidad de obtener beneficios de actos contrarios al ordenamiento:
«En último, termino y en cuanto a la indemnización de daños y perjuicios para el caso de no apreciarse la caducidad del expediente de revisión de oficio y de la posible revocación de la licencia en ningún caso cabría aceptarla ya que se trata de un asunto juzgado por la Sala en virtud de la sentencia firme de la Sala 290/2014, de 9 de mayo que desestimó la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada»
El TSJCV es especialmente tajante respecto a la imposibilidad de indemnización por actos ilegales:
«No menos importante es el argumento contrario a la indemnización por estimarse que no se pueden obtener ventajas y beneficios de un acto ilegal como es una licencia otorgada para construir en suelo no urbanizable de especial protección por ser forestal, incardinándose en la causa de nulidad prevista en el art. 62.1 f) de la ley 30/92 por tratarse de actos contrarios al ordenamiento jurídico, careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición»
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana estima parcialmente el recurso únicamente respecto de la desviación procesal apreciada en la pretensión subsidiaria de revocación con indemnización, confirmando el resto de los pronunciamientos.
La sentencia establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
- Delimitación estricta de pretensiones indemnizatorias: Las pretensiones de responsabilidad patrimonial deben tener carácter accesorio respecto de la anulación del acto impugnado.
- Exoneración por conocimiento de la ilegalidad: La responsabilidad patrimonial queda excluida cuando el administrado conoce la ilegalidad manifiesta de la licencia solicitada.
- Efectos interruptivos de las actuaciones judiciales: Las medidas cautelares judiciales interrumpen los plazos de caducidad de los procedimientos administrativos.
- Prevalencia del interés general en suelo protegido: La protección del suelo no urbanizable justifica la no aplicación de la caducidad en procedimientos de revisión de oficio.
- Cosa juzgada en responsabilidad patrimonial: Las pretensiones indemnizatorias no pueden reiterarse cuando han sido objeto de pronunciamiento firme anterior.
La sentencia contribuye a la consolidación de una jurisprudencia que delimita claramente el ámbito de las pretensiones indemnizatorias en el contencioso-administrativo, estableciendo límites procesales que impiden la utilización abusiva o desviada de la acción de responsabilidad patrimonial, especialmente en supuestos de licencias urbanísticas manifiestamente ilegales donde media conocimiento del administrado sobre dicha ilegalidad.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
