En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 820/2024, de fecha 12 de diciembre de 2024, que resolvió un recurso de apelación sobre el cumplimiento de obligaciones derivadas de convenio urbanístico en el marco de un Programa de Actuación Integrada.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la desestimación del recurso contencioso-administrativo que pretendía el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Ayuntamiento de Villarreal en virtud de la aplicación de un convenio urbanístico suscrito el 8 de julio de 2014.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en la compleja relación entre los convenios urbanísticos y la potestad discrecional de planeamiento de las administraciones públicas, abordando específicamente:
- La aplicación del artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA) sobre inactividad administrativa
- La naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos y su fuerza vinculante
- Los requisitos para la estimación de la acción contra la inactividad administrativa
- El alcance de las obligaciones administrativas derivadas de convenios urbanísticos
- La potestad discrecional de planeamiento y sus límites convencionales
- Los mecanismos de tutela judicial efectiva en el cumplimiento de convenios urbanísticos
El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a determinar si el Ayuntamiento incurrió en inactividad administrativa al no tramitar en tiempo razonable el PAI de referencia, habiéndose comprometido mediante la firma del convenio urbanístico.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes contractuales:
- 8 de julio de 2014: Suscripción de convenio urbanístico entre el apelante y el Ayuntamiento
- Objeto: cesión de terrenos destinados a parque a cambio del reconocimiento de aprovechamiento urbanístico subjetivo
- Compromiso municipal: priorizar la tramitación del PAI para su aprobación definitiva
Cronología procedimental del PAI:
- 2007: Inicio de la tramitación del PAI
- 2008: Aprobación provisional del Programa
- 2010: Remisión a la Consellería para aprobación definitiva
- 2010: Suspensión de la aprobación definitiva por la Consellería
- 2014: Requerimiento de documentación adicional
- 2017: Advertencia de caducidad del expediente
- 2019: Emisión del documento de alcance por la Comisión de Evaluación Ambiental
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Inactividad administrativa: Determinar si la tramitación del PAI iniciada en 2007 y no resuelta definitivamente es objeto de inactividad administrativa en aplicación del art. 29.1 LJCA.
- Naturaleza de los convenios urbanísticos: Establecer el alcance vinculante de las obligaciones asumidas por la Administración en convenios urbanísticos y su relación con la potestad discrecional de planeamiento.
- Valoración probatoria: Evaluar la correcta apreciación de la prueba por el Juzgado de instancia respecto a la existencia o no de inactividad administrativa.
- Remedios procesales: Determinar el alcance de la condena judicial para el cumplimiento de obligaciones convencionales sin vulnerar la potestad discrecional administrativa.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión estimatoria del recurso de apelación en los siguientes razonamientos principales:
1. Sobre la naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos
El TSJCV confirma la consolidada doctrina jurisprudencial sobre la autonomía de los convenios urbanísticos respecto a los instrumentos de planeamiento, citando expresamente la STS de 28 de febrero de 2011:
«Los convenios urbanísticos constituyen la manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas; que la misma puede tener por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor y que, aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirija a preparar y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o un acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan»
Esta doctrina establece que, aunque los convenios urbanísticos tengan por objeto la revisión del planeamiento, mantienen su autonomía y generan efectos jurídicos propios entre las partes.
2. Sobre la indisponibilidad de la potestad de planeamiento
El Tribunal recuerda la doctrina consolidada sobre la indisponibilidad de la potestad de planeamiento por vía contractual, señalando que:
«Los convenios tienen efectos entre las partes y obligan a los que lo suscriben, si bien no imponen al planificador a seguir un modelo urbanístico determinado, que mantiene indemne su potestad discrecional, toda vez que el ejercicio de tal potestad no es disponible por vía contractual»
Sin embargo, matiza que el incumplimiento no anula el convenio, sino que habilita mecanismos resarcitorios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1124 del Código Civil.
3. Sobre la configuración de la inactividad administrativa
La Sala efectúa un riguroso análisis de los requisitos del artículo 29.1 LJCA, estableciendo que concurren los elementos necesarios:
a) Obligación administrativa específica: Derivada del convenio urbanístico de «priorizar la tramitación del PAI» para su aprobación definitiva.
b) Incumplimiento temporal: El TSJCV considera que una tramitación iniciada en 2007 que permanece sin resolución definitiva en 2024 constituye inactividad manifiesta.
c) Requerimiento previo: Cumplido mediante la reclamación de 7 de junio de 2019.
4. Sobre la valoración de la prueba y el análisis temporal
El Tribunal critica expresamente la valoración probatoria del Juzgado de instancia, realizando un detallado análisis del iterprocedimental:
«A juicio de la Sala, discrepamos de la valoración que hace el Juzgado en su sentencia, entendemos que ha existido ‘manifiesta inactividad’ por parte del Ayuntamiento»
La Sala destaca especialmente:
- Paralización procedimental: Entre 2014 y 2017 no consta actividad administrativa relevante
- Caducidad advertida: En 2017 se advierte de caducidad sin adoptar medidas correctoras inmediatas
- Falta de diligencia: No se aprecia la «priorización» comprometida en el convenio
5. Sobre los límites de la condena judicial
Consciente de la tensión entre el cumplimiento del convenio y la indisponibilidad de la potestad de planeamiento, el TSJCV establece una condena de actividad que respeta el margen de apreciación administrativa:
La Sala condena al Ayuntamiento a cumplir «la realización de los trámites oportunos a la aprobación definitiva del PAI«, sin predeterminar el contenido urbanístico específico, manteniendo así la discrecionalidad técnica administrativa.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana estima el recurso de apelación, revocando la sentencia de instancia y condenando al Ayuntamiento al cumplimiento de las obligaciones convencionales en el plazo de un año.
La sentencia establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
- Criterio temporal en la inactividad: Una tramitación de instrumento de planeamiento iniciada en 2007 y sin resolución en 2024 constituye inactividad manifiesta, independientemente de la complejidad procedimental.
- Efectos vinculantes limitados de los convenios urbanísticos: Los convenios generan obligaciones exigibles de actividad administrativa, pero no pueden predeterminar el contenido discrecional del planeamiento.
- Valoración probatoria en sede de apelación: Los Tribunales Superiores pueden revisar la valoración probatoria cuando se aprecie irracionalidad o arbitrariedad manifiesta en la instancia.
- Configuración de condenas de actividad: Las condenas por inactividad en materia urbanística deben respetar la discrecionalidad administrativa, limitándose a ordenar la realización de trámites procedimentales.
- Equilibrio entre seguridad jurídica y potestad de planeamiento: La doctrina busca un equilibrio entre la protección de expectativas legítimas generadas por convenios urbanísticos y el mantenimiento de la potestad discrecional administrativa en materia de planeamiento urbanístico.
La resolución representa una aplicación moderada de la tutela judicial efectiva en el cumplimiento de convenios urbanísticos, estableciendo obligaciones de medios (tramitación diligente) sin condicionar el resultado discrecional de la actividad de planeamiento.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
