En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 1956/2025, de fecha 15 de julio de 2025, que resolvió un recurso de apelación sobre la necesaria concreción de las obras objeto de demolición en procedimientos de ejecución subsidiaria para la restauración de la legalidad urbanística.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la desestimación del recurso contencioso-administrativo que impugnaba un decreto de un ente local que ordenaba la ejecución subsidiaria de las obras de demolición y reconstrucción en un inmueble. Y ello, en el seno de un expediente de restauración de la legalidad urbanística.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en los requisitos formales y sustantivos de las órdenes de ejecución subsidiaria en materia urbanística, abordando específicamente:
- La necesaria concreción del objeto de las órdenes de ejecución de obras
- El principio de seguridad jurídica en los procedimientos administrativos
- La diferenciación entre obras legalizadas y no legalizadas en declaraciones responsables
- Los límites de la ejecución subsidiaria administrativa
- La valoración técnica en la determinación de obras objeto de demolición
El núcleo jurídico de la controversia gravita entorno a determinar si la orden de ejecución subsidiaria cumplía con el requisito de concreción suficiente de las obras a demoler, permitiendo la adecuada defensa del administrado.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes procedimentales:
- 1 de marzo de 2018: Presentación de declaración responsable para obras menores (reforma de cocina, dos cuartos de baño y pavimento de terraza)
- 21 de marzo de 2018: Informe técnico favorable a la declaración responsable
- 25 de julio de 2018: Decreto de suspensión de obras y orden de legalización
- 14 de noviembre de 2018: Desestimación del recurso de reposición
Cronología de la restauración de legalidad:
- 4 de marzo de 2019: Informe técnico sobre actuaciones de restauración
- 3 de abril de 2019: Decreto inicial de restauración de legalidad
- 14 de octubre de 2019: Decreto estimando parcialmente reposición (prescripción de ampliación fachada sur)
- 27 de octubre de 2021: Decreto de ejecución subsidiaria (objeto del recurso)
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Requisitos de concreción: Determinar si la orden de ejecución subsidiaria cumple con la exigencia jurisprudencial de especificación suficiente de las obras objeto de demolición.
- Diferenciación entre obras legalizadas y no legalizadas: Establecer la metodología para distinguir entre obras amparadas por declaración responsable y obras ejecutadas sin cobertura legal.
- Valoración probatoria en apelación: Evaluar la correcta aplicación de los criterios de concreción establecidos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión estimatoria del recurso de apelación en los siguientes razonamientos principales:
1. Sobre la necesaria concreción de las órdenes de ejecución
El TSJCV aplica la consolidada doctrina jurisprudencial sobre la exigencia de concreción en las órdenes de ejecución, citando expresamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo:
«Como presupuestos necesario e imprescindible para la validez y eficacia de toda orden de ejecución de obras se constituye la previa concreción de las obras a realizar y su valoración, en la medida de lo racionalmente posible y previsible»
Esta doctrina, emanada de la STS de 22 de julio de 1997, establece que las declaraciones genéricas resultan insuficientes para dar cobertura legal a las órdenes de ejecución subsidiaria.
2. Sobre la deficiencia en la especificación del decreto impugnado
El Tribunal identifica una deficiencia sustancial en la orden de ejecución al constatar que:
«el decreto objeto de recurso de 27 de octubre de 2021, no concreta en su parte dispositiva cuáles son las obras objeto de demolición, refiriéndose a ‘la totalidad de las obras e instalaciones realizadas sin la correspondiente autorización urbanística'»
La Sala considera que esta formulación genérica vulnera el principio de seguridad jurídica al no permitir al administrado conocer con precisión el alcance de sus obligaciones.
3. Sobre la necesidad de cotejo entre obras legalizadas y no legalizadas
El TSJCV establece que la integración del decreto:
«exige, por tanto, una compleja valoración resultante del cotejo entre las obras que fueron objeto de declaración responsable, validada mediante informe técnico municipal, y las ejecutadas, con detracción de aquellas que tienen reconocida prescripción de la acción»
La sentencia critica expresamente que este cotejo no consta en la resolución impugnada, lo que genera inseguridad jurídica.
4. Sobre la inclusión errónea de obras legalizadas
El Tribunal detecta que algunas obras incluidas en las relaciones técnicas estaban amparadas por la declaración responsable:
«algunas de las obras e instalaciones enumeradas en las relaciones, estaban incluidas en la declaración responsable, cuales son la instalación de fontanería, ubicada por su propia funcionalidad, en la cocina y los cuartos de baño, y la instalación eléctrica»
Esta circunstancia evidencia la falta de rigor técnico en la determinación del objeto de la demolición.
5. Sobre los criterios de ejecución de instalaciones
La Sala establece un criterio diferenciador importante respecto a elementos que han sustituido a preexistentes:
«no se precisa el modo de ejecución de la demolición de instalaciones o elementos, tales como calefacción, puertas o carpintería exterior, que han sustituido a las preexistentes, cuya legalización solo exigiría una nueva declaración responsable»
Este razonamiento introduce un criterio de proporcionalidad en la restauración de la legalidad urbanística.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana estima el recurso de apelación, revocando la sentencia de instancia por considerar que la orden de ejecución subsidiaria adolece de la necesaria concreción exigida por la jurisprudencia.
La sentencia establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
- Criterio de concreción específica: Las órdenes de ejecución subsidiaria deben especificar de manera detallada y precisa las obras objeto de demolición, no siendo suficientes las referencias genéricas a «la totalidad de obras ejecutadas sin licencia».
- Metodología de cotejo obligatorio: Es preceptivo realizar un cotejo detallado entre las obras amparadas por declaración responsable y las ejecutadas sin cobertura legal, excluyendo expresamente las primeras del ámbito de la demolición.
- Criterio de proporcionalidad en sustituciones: Para elementos que han sustituido a preexistentes (carpintería, puertas, instalaciones), debe valorarse la posibilidad de legalización mediante nueva declaración responsable frente a la demolición.
- Seguridad jurídica como principio rector: El derecho de defensa del administrado exige conocer con precisión el alcance de las obligaciones impuestas, lo que requiere una especificación detallada del objeto de la ejecución subsidiaria.
- Rigor técnico en la valoración: Los informes técnicos que fundamenten la orden de ejecución deben ser coherentes y precisos, evitando contradicciones entre diferentes relaciones de obras.
Esta doctrina refuerza la tendencia jurisprudencial hacia el control estricto de las actuaciones administrativas en materia de disciplina urbanística, exigiendo un elevado nivel de motivación y concreción que permita al administrado conocer exactamente el alcance de sus obligaciones y ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
