Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 2542/2025 (Sección Tercera), de fecha 3 de junio de 2025, en materia de cesión de créditos derivados de los contratos administrativos y embargabilidad de certificaciones finales.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia resuelve un recurso de casación interpuesto por una mercantil contra la Sentencia 479/2021 de 03/12/2021 dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que desestimó parcialmente las pretensiones del recurrente en relación con dos certificaciones derivadas de un contrato administrativo.
El núcleo de la controversia se centra en determinar la eficacia de una cesión de créditos derivados de contrato administrativo frente a embargos posteriores, así como el régimen de embargabilidad aplicable a las certificaciones finales de obra, planteando cuestiones de especial trascendencia para la interpretación del régimen jurídico de los contratos del sector público.
II. Hechos fácticos relevantes
Contrato administrativo: Suscrito el 6 de junio de 2017 entre una empresa contratista y el Concello de Santiago de Compostela para la ejecución de obras.
Cesión de derechos: El 8 de septiembre de 2017 se comunica fehacientemente al Ayuntamiento la cesión de los derechos derivados del contrato a favor de la recurrente.
Embargos sobrevenidos: Con posterioridad a la notificación de la cesión, pero antes de la expedición de las certificaciones, se decretan embargos sobre el contratista cedente por la Tesorería General de la Seguridad Social y por un juzgado de lo Social.
2.2. Objeto específico de la controversia
Primera certificación: El Tribunal de instancia inadmitió el recurso respecto de la primera certificación, decisión que no fue objeto de impugnación en casación.
Certificación número 9: Constituye el objeto principal del litigio. El TSJ de Galicia estimó que, tratándose de la certificación final del contrato, no le era aplicable el régimen de inembargabilidad del artículo 216.7.b) TRLCSP, por lo que los embargos anteriores prevalecían sobre la cesión notificada.
Conflicto de preferencias: La controversia jurídica se manifiesta entre los derechos del cesionario recurrente derivados de la cesión de créditos fehacientemente notificada y los embargos administrativos y judiciales decretados con posterioridad a dicha notificación, pero antes de la expedición de las certificaciones correspondientes.
III. Cuestión de debate
El auto de admisión del recurso de casación identifica dos cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
3.1. Primera cuestión: Eficacia temporal de la cesión de créditos
Determinación del momento de despliegue de efectos de una cesión de créditos en contrato público: si opera desde la notificación fehaciente a la Administración (conforme al régimen civil general) o desde la expedición y aprobación de cada certificación (según la normativa administrativa específica).
3.2. Segunda cuestión: Naturaleza jurídica de las certificaciones finales
Caracterización de la certificación final de contrato de obras: si constituye un pago a cuenta sujeto al régimen de inembargabilidad del artículo 216.7.b) TRLCSP, aplicable a este caso, o si, por el contrario, queda excluida de dicha protección por su naturaleza definitiva.
IV. Ratio decidendi
1. Primacía del régimen administrativo específico en la cesión de créditos contractuales
El Tribunal Supremo reafirma que la cesión de créditos derivados de contratos administrativos se rige por la normativa específica que prevalece sobre el régimen civil general. La legislación de contratos públicos no regula la cesión del «derecho de crédito» sino del más restrictivo «derecho de cobro», estableciendo un sistema autónomo que busca tutelar el interés general.
2. Momento determinante para la eficacia de la cesión: expedición de certificaciones
La sentencia establece como criterio consolidado que el momento relevante para el despliegue de efectos de la cesión es la expedición y aprobación de cada certificación por la Administración, no la mera notificación fehaciente de la cesión. Solo cuando la Administración constata la correcta ejecución de la prestación surge el «derecho de cobro» y, por ende, adquiere efecto traslativo la cesión.
«hasta que la Administración no constata la correcta ejecución de la prestación del contrato por parte del contratista no surge el llamado «derecho de cobro» y por ende, carece de efecto traslativo la cesión de un derecho de crédito frente a la Administración hasta que no se consolida el derecho de cobro»
3. Distinción entre certificaciones ordinarias y finales respecto a la inembargabilidad
El Alto Tribunal diferencia entre:
«las certificaciones ordinarias del artículo 232 TRLCSP, que constituyen pagos a cuenta durante la ejecución del contrato para facilitar desde el punto de vista financiero la mejor ejecución y conclusión de las obras, y las certificaciones finales del artículo 235, que se expiden una vez finalizada la ejecución de la obra»
4. Fundamento teleológico de la protección de inembargabilidad
La sentencia consolida el criterio de que la protección del artículo 216.7 TRLCSP, aplicable a este supuesto de hecho, se justifica por el carácter de las certificaciones como «fondos públicos afectos a la obra en curso» para propiciar su mejor realización y conclusión. Esta ratio legis no concurre en certificaciones finales donde la obra ya está concluida y recepcionada.
5. Aplicación del principio de proporcionalidad constitucional
La resolución establece que la extensión indiscriminada de la inembargabilidad a certificaciones finales constituiría un sacrificio desproporcionado del derecho a la ejecución de los acreedores del contratista, vulnerando los artículos 14 y 24 de la Constitución, por carecer de fundamento racional una vez obtenido el resultado contractual.
DOCTRINA JURISPRUDENCIAL FIJADA
La Sentencia establece como doctrina jurisprudencial:
6.1. En materia de cesión de créditos
«La cesión de los derechos derivados de un contrato administrativo de obras por parte del contratista, aun notificada fehacientemente a la Administración, no produce efectos y, por tanto, no puede oponerse a los embargos sobre el contratista notificados al contratante, antes de la expedición de las certificaciones de obra.»
6.2. En materia de inembargabilidad
«No se aplica a la certificación final de obras la garantía de inembargabilidad del artículo 216.7 del Real Decreto Legislativo 3/2011, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que no se considera abono a cuenta por la ejecución del contrato, a estos efectos.»
VI. Conclusión
La Sentencia consolida una doctrina jurisprudencial restrictiva pero coherente en dos ámbitos neurálgicos de la contratación pública: la cesión de créditos contractuales y el régimen de inembargabilidad de certificaciones de obra.
En materia de cesión de créditos, el Alto Tribunal reafirma la primacía del régimen administrativo específico sobre el civil general, estableciendo que los efectos traslativos solo se despliegan con la expedición de certificaciones, no con su notificación.
Respecto a la inembargabilidad, la distinción entre certificaciones ordinarias y finales aporta claridad interpretativa al artículo 216.7 TRLCSP, limitando la protección a supuestos donde concurre la ratio legis de propiciar la correcta ejecución de obras en curso.
La resolución refuerza, en definitiva, el principio de seguridad jurídica bidireccional: así, protege a las Administraciones de reclamaciones sobre obligaciones no consolidadas, mientras garantiza a los acreedores legítimos el ejercicio efectivo de sus derechos una vez producido el reconocimiento formal de las obligaciones contractuales.
