En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 440/2025, de fecha 10 de septiembre de 2025, que resuelve un recurso de apelación sobre los límites de aplicación de la suspensión procesal por prejudicialidad en el ámbito contencioso-administrativo cuando la cuestión prejudicial consiste en dirimir la legalidad de una disposición de carácter general.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada resuelve un recurso de apelación interpuesto contra el auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Valencia que acordó la suspensión del procedimiento por prejudicialidad, en espera de que el TSJCV se pronunciara sobre la legalidad de un acuerdo plenario municipal de suspensión de licencias.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en las siguientes cuestiones jurídicas fundamentales:
- La aplicación supletoria del artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
- Los límites de la prejudicialidad administrativa cuando la cuestión previa afecta a una disposición de carácter general
- El régimen específico de control jurisdiccional de reglamentos y disposiciones generales administrativas
- La distinción entre impugnación directa e indirecta de disposiciones generales según los artículos 25 y 26 de la Ley 29/1998
El núcleo jurídico de la controversia gravita entorno a determinar si procede suspender un proceso contencioso-administrativo cuando, para resolverlo, resulta necesario examinar la validez de una disposición de carácter general que constituye el objeto principal de otros procesos pendientes ante el mismo tribunal.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes urbanísticos y administrativos:
- 28 mayo 2024: El Ayuntamiento aprueba un acuerdo de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos del municipio (publicado en DOGV nº 9860, de 30 de mayo de 2024)
- 13 mayo 2024: La demandante presenta solicitud de licencia para implantación de uso terciario hotelero
Desarrollo del procedimiento administrativo:
- 12 julio 2024: El cuarto teniente de alcalde del Ayuntamiento de Valencia dicta la resolución nº GC-1348, que suspende la tramitación de diversos procedimientos de solicitud de licencia para uso terciario hotelero, entre ellos el expediente de la demandante.
- La suspensión se fundamenta en que los inmuebles concernidos se encuentran dentro de los ámbitos afectados por el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
- Aplicabilidad del artículo 43 LEC: Determinar si el artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que regula la suspensión del proceso por prejudicialidad civil, resulta supletoriamente aplicable al orden contencioso-administrativo cuando la cuestión prejudicial consiste en determinar la legalidad de una disposición de carácter general.
- Régimen específico de las disposiciones generales: Establecer si el régimen especial de control jurisdiccional de reglamentos y disposiciones de carácter general previsto en la Ley 29/1998 (artículos 4, 25, 26, 27 y 123 a 126) excluye la aplicación de la prejudicialidad civil.
- Impugnación directa e indirecta: Analizar las diferencias entre el recurso directo contra disposiciones generales y la impugnación indirecta a través del acto de aplicación, y sus efectos sobre la procedencia de la suspensión.
- Límites de la supletoriedad procesal civil: Evaluar hasta qué punto puede aplicarse supletoriamente la normativa procesal civil cuando la Ley reguladora del orden contencioso-administrativo establece un régimen específico incompatible.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión estimatoria del recurso de apelación en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la naturaleza de la disposición general impugnada
El TSJCV establece como punto de partida esencial la calificación jurídica del acuerdo plenario:
«El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024, del que trae su causa la resolución municipal nº GC-1348, de 12 de julio de 2024, impugnada en el proceso de instancia, tiene naturaleza de disposición general (se trata de una decisión de planeamiento urbanístico)»
Esta calificación resulta determinante para la aplicación del régimen jurídico específico de control jurisdiccional de disposiciones de carácter general.
2. Sobre la inaplicabilidad del artículo 43 LEC
El Tribunal establece la tesis fundamental de que la suspensión por prejudicialidad prevista en el artículo 43 de la LEC no resulta aplicable cuando la cuestión prejudicial versa sobre la legalidad de una disposición general:
«ese precepto legal no resulta aplicable al presente caso, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo que niega su aplicación subsidiaria en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la cuestión a dilucidar en el proceso verse sobre la legalidad de una disposición de carácter general»
3. Doctrina del Tribunal Supremo sobre prejudicialidad administrativa
La Sala fundamenta su decisión en la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, citando especialmente la STS de 28 de junio de 2025 (recurso de casación en interés de ley nº 6/2004), que establece:
«la suspensión del procedimiento por prejudicialidad prevista en el art. 43 LEC no es supletoriamente aplicable a la jurisdicción contencioso-administrativa en aquellos supuestos en los que la cuestión previa a dilucidar consiste en la determinación sobre la legalidad o validez de una disposición de carácter general de rango reglamentario»
4. Sobre el régimen específico de las cuestiones prejudiciales administrativas
El TSJCV analiza el artículo 4 de la Ley 29/1998, que establece un régimen propio sobre cuestiones prejudiciales en el orden contencioso-administrativo:
«la regla general en esta materia es que al orden jurisdiccional administrativo le es dado conocer y pronunciarse sobre cuestiones ajenas a su competencia, sin necesidad de suspender el curso del proceso y esperar a que los órganos competentes emitan su resolución sobre las mismas, cuando de ello dependa la correcta resolución del objeto procesal principal»
Esta regulación específica excluye las cuestiones de naturaleza administrativa del régimen de prejudicialidad, al considerarse más bien cuestiones incidentales cuya resolución corresponde a los Jueces y Tribunales administrativos.
5. Sobre el control jurisdiccional de reglamentos
El Tribunal examina el régimen dual de impugnación de disposiciones generales previsto en los artículos 25 y 26 de la Ley 29/1998:
- Impugnación directa (art. 25): Permite recurrir directamente la disposición general, produciendo la sentencia anulatoria efectos generales.
- Impugnación indirecta (art. 26): Faculta para impugnar el acto de aplicación de la disposición general, fundándose en la ilegalidad de ésta, permitiendo al juez o tribunal pronunciarse sobre ambas si tiene competencia, o plantear cuestión de ilegalidad en caso contrario.
Este sistema dual hace innecesaria y contradictoria la suspensión del proceso para esperar el pronunciamiento sobre la disposición general en otro procedimiento.
6. Aplicabilidad con independencia de la impugnación indirecta
El TSJCV aclara un aspecto esencial: la inaplicabilidad de la prejudicialidad opera tanto si la parte ha impugnado directamente la disposición general como si no lo ha hecho:
«Lo expuesto es aplicable tanto si se ha impugnado directamente por la parte recurrente la disposición general que constituye el objeto principal de otros procesos pendientes, como si no, y aunque la parte no haya impugnado indirectamente esa disposición general en esta litis: lo relevante a efectos de la improcedencia en el caso de autos de la suspensión por prejudicialidad es considerar que dicha disposición general es susceptible de ser impugnada indirectamente por aquélla al amparo del art. 26 de la Ley 29/1998»
Esta precisión amplía significativamente el alcance de la doctrina, impidiendo que la Administración pueda conseguir la paralización de procesos mediante la invocación de la prejudicialidad.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana estima el recurso de apelación, revoca el auto del Juzgado de instancia y ordena la continuación del procedimiento contencioso-administrativo.
La sentencia establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
1. Criterio de inaplicabilidad de la prejudicialidad civil
El artículo 43 de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre suspensión por prejudicialidad no resulta supletoriamente aplicable al orden contencioso-administrativo cuando la cuestión prejudicial consiste en determinar la legalidad de una disposición de carácter general.
2. Régimen autónomo del contencioso-administrativo
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo dispone de un régimen específico y completo sobre cuestiones prejudiciales (art. 4 LJCA) y control de disposiciones generales (arts. 25, 26, 27 y 123-126 LJCA) que excluye la aplicación supletoria de normas civiles incompatibles con su sistema.
3. Competencia plena para conocer de cuestiones administrativas incidentales
Los órganos del orden contencioso-administrativo pueden y deben conocer de las cuestiones administrativas necesarias para resolver el objeto principal del proceso, sin necesidad de suspender el procedimiento, al tratarse de cuestiones incidentales propias de su competencia.
4. Posibilidad de impugnación indirecta como factor excluyente
La mera posibilidad de que la disposición general pueda ser impugnada indirectamente al amparo del artículo 26 de la Ley 29/1998 excluye la procedencia de la suspensión, con independencia de que la parte haya ejercitado efectivamente dicha impugnación indirecta.
5. Seguridad jurídica y agilidad procesal
La doctrina establecida contribuye a evitar dilaciones procesales indebidas y refuerza la seguridad jurídica, impidiendo que la Administración paralice procesos mediante la invocación de prejudicialidades inadmisibles en el ámbito contencioso-administrativo.
Esta doctrina clarifica definitivamente el alcance de la supletoriedad procesal civil en el orden contencioso-administrativo, estableciendo límites precisos derivados del régimen específico de control de disposiciones generales, y contribuye significativamente a la eficacia y celeridad de la justicia administrativa en la Comunitat Valenciana.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
