En el presente análisis jurisprudencial la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Quinta, nº 509/2025, de fecha 17 de septiembre de 2025, que resuelve un recurso contencioso-administrativo sobre la imposición de penalidades contractuales por retrasos en el suministro de productos sanitarios, estableciendo criterios relevantes sobre la carga probatoria, el procedimiento de imposición de penalidades y los límites de la exigencia de responsabilidad contractual.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia analizada dirime un recurso contencioso-administrativo por una mercantil contra la resolución del Director General de Gestión Económica, Contratación e Infraestructuras de la Conselleria de Sanidad, que impone penalidades por importe de 4.100,46 € por incumplimientos en los plazos de suministro.
Desde una perspectiva doctrinal, el caso se enmarca en las siguientes cuestiones jurídicas fundamentales:
- El régimen de imposición de penalidades en contratos públicos de suministro conforme a la normativa de contratación pública
- La carga de la prueba en procedimientos de imposición de penalidades contractuales
- El cumplimiento de los requisitos procedimentales establecidos en los pliegos de contratación
- Los principios de confianza legítima y buena fe en las relaciones contractuales públicas
El núcleo jurídico de la controversia gravita en torno a determinar si la Administración ha justificado suficientemente los retrasos imputados al contratista y si ha cumplido con las exigencias procedimentales previstas en los pliegos, así como si concurren causas que puedan exonerar de responsabilidad a la empresa suministradora.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes contractuales:
- 7 enero 2020: Suscripción de acuerdo marco entre las partes intervinientes para el suministro de suturas mecánicas por un plazo de cuatro años
- 30 julio 2020: Adjudicación del primer contrato a la demandante con vigencia del 1 de agosto de 2020 al 31 de julio de 2022
- 15 julio 2022: Adjudicación del segundo contrato con vigencia del 1 de agosto de 2022 al 31 de julio de 2024
Desarrollo del procedimiento sancionador:
- Período agosto 2022 – junio 2023: La demandante incurre en diversos retrasos en la entrega de productos correspondientes a los lotes 50, 51, 59, 60, 64 y 86
- La demandada detecta los incumplimientos a través de la aplicación informática, donde se registran todos los datos concernientes a los suministros
- 14 febrero 2024: El Director General dicta resolución imponiendo penalidades por importe total de 4.100,46 € conforme al apartado 23 del Anexo I del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares
Características de los incumplimientos:
Los retrasos se documentaron en un anexo de diez páginas detallado para cada incumplimiento: centro médico receptor, número de pedido, cantidad recepcionada fuera de plazo, precio del pedido sin IVA, y porcentaje aplicado según el tiempo de demora (2% para demoras entre 15 y 30 días, y 6% para demoras superiores a 30 días).
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
1. Caducidad del procedimiento: Determinar si la resolución de 14 de febrero de 2024 se dictó fuera del plazo máximo de tres meses establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, considerando si la imposición de penalidades constituye un procedimiento especial que no se encuentra sujeto a dicho plazo.
2. Requisitos procedimentales del pliego: Establecer si resulta preceptiva la certificación de los retrasos por parte del responsable del contrato, conforme a lo previsto en los apartados 23 y 24 del cuadro de características del pliego, y si la ausencia de dicha certificación formal invalida la resolución sancionadora.
3. Suficiencia probatoria: Analizar si la documentación aportada por la Administración resulta suficiente para acreditar la existencia, características y cuantificación de los retrasos imputados, o si debió acompañarse de documentación adicional que permitiera al contratista verificar la exactitud de los datos.
4. Causas de exoneración: Evaluar si las circunstancias extraordinarias alegadas por la contratista (pandemia COVID-19, crisis logística mundial, guerra de Ucrania) constituyen causa de fuerza mayor que exonere de responsabilidad los retrasos en el suministro.
5. Buena fe y confianza legítima: Determinar si la Administración incurrió en mala fe al imponer penalidades cuando ella misma había incurrido en retrasos sistemáticos en el pago del precio, y si la no imposición de penalidades en el primer contrato genera una expectativa legítima de que tampoco se impondrían en el segundo.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia fundamenta su decisión desestimatoria del recurso en los siguientes fundamentos:
1. Sobre la caducidad del procedimiento
El TSJCV se remite a su propia jurisprudencia establecida en la STSJCV 172/2025, de 25 de marzo, que resolvió un litigio similar entre las mismas partes, estableciendo:
«la imposición de penalidades es una cuestión del desarrollo de la propia ejecución contractual, que no requiere la tramitación de un expediente especial, dentro del de contratación de que se trate»
Esta doctrina jurisprudencial considera que las penalidades contractuales no constituyen un procedimiento sancionador autónomo sujeto al plazo máximo de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015, sino una incidencia propia de la ejecución del contrato que se tramita dentro del expediente contractual general.
2. Sobre los requisitos procedimentales: la certificación del responsable del contrato
El Tribunal examina la exigencia de certificación previa establecida en el apartado 23 del cuadro de características del PCAP y concluye su carácter no esencial. Nuevamente, se fundamenta en la STSJCV 172/2025:
«formulada la propuesta de resolución y concedido plazo para alegaciones, el procedimiento no puede tacharse de irregular en la medida en que se está ejecutando el contenido ya concretado previamente en el clausulado del contrato»
La Sala distingue entre requisitos formales esenciales y accesorios, considerando que cuando el pliego especifica de manera clara y concreta las penalidades aplicables, y se ha dado audiencia al interesado mediante la propuesta de resolución, el procedimiento satisface las garantías mínimas aunque no se haya emitido formalmente el certificado previsto.
3. Sobre la suficiencia de la prueba aportada por la Administración
El TSJCV establece un criterio fundamental sobre la distribución de la carga probatoria en estos casos:
Claridad de los datos aportados por la Administración:
El Tribunal considera que la relación detallada contenida en el anexo de la resolución proporciona información suficiente y precisa, incluyendo:
- Centro médico receptor
- Número específico de pedido
- Cantidad recepcionada fuera de plazo
- Precio del pedido sin IVA
- Porcentaje aplicado según el tiempo de retraso
Inversión de la carga probatoria:
La Sala establece que una vez que la Administración ha identificado con precisión los pedidos demorados, corresponde al contratista aportar la prueba de que efectivamente cumplió en plazo:
«la demandante ha dispuesto de todos los datos fácticos necesarios para desvirtuar la veracidad de los hechos sobre los que se ha asentado el Sr. director general»
El Tribunal rechaza las exigencias de mayores precisiones documentales formuladas por la empresa, considerando innecesarias dichas exigencias adicionales:
«con los presupuestos de los que ya dispone, esta empresa ha podido demostrar, con facilidad, que en realidad no medió tardanza en algunos/todos los pedidos»
Valor probatorio de los sistemas informáticos de la Administración:
La sentencia otorga pleno valor probatorio a los datos extraídos de la aplicación utilizada, sistema de gestión de la Conselleria de Sanidad, considerando que dichos registros constituyen prueba suficiente de los hechos en que se fundamenta la sanción.
4. Sobre las causas de exoneración: ausencia de culpabilidad
El Tribunal rechaza las alegaciones sobre fuerza mayor derivada de la pandemia COVID-19 y la guerra de Ucrania por falta de concreción:
«ello se hace desde una perspectiva genérica. Sin exhibir, de modo alguno, la medida concreta en que estas circunstancias han afectado y han tenido valor en lo que hace a la entrega de los suministros (y precisamente de estos) sobre los que incide la controversia»
La Sala exige que la parte invocante de la fuerza mayor acredite de manera específica y concreta la relación causal entre las circunstancias extraordinarias alegadas y los concretos retrasos producidos, no siendo suficiente la mera invocación genérica de situaciones de crisis mundial.
5. Sobre la buena fe y la confianza legítima
Respecto a los retrasos de pago de la Administración:
El TSJCV rechaza que los retrasos de la Administración en el pago justifiquen el incumplimiento del contratista:
«el hecho de que la parte demandada en el procedimiento ordinario 394/2024 se haya retrasado en el pago del precio pactado carece de mayor relación con la adecuación/falta de adecuación jurídica de una situación diversa»
La sentencia considera que se trata de obligaciones contractuales diferenciadas y autónomas, sin que el incumplimiento de una de las partes justifique automáticamente el incumplimiento de la otra.
Ausencia de mala fe administrativa:
El Tribunal rechaza la imputación de mala fe a la Administración, considerando que la imposición de penalidades previstas contractualmente constituye el ejercicio legítimo de las facultades de control y supervisión del contrato.
Sobre la confianza legítima:
La Sala descarta la aplicación del principio de confianza legítima derivado de la no imposición de penalidades en el primer contrato basado:
«Este hecho nada tiene que ver con la confianza legítima. De la que no puede ser beneficiario quien (por hipótesis) ha transgredido unas taxativas previsiones contractuales en perjuicio de los intereses que representa y defiende la Generalitat»
El Tribunal considera que no se genera expectativa legítima de impunidad por el hecho de que en ocasiones anteriores la Administración no hubiera ejercitado sus facultades sancionadoras.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana desestima el recurso contencioso-administrativo, confirmando la resolución administrativa impugnada.
La sentencia establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
1. Naturaleza de la imposición de penalidades contractuales
Las penalidades por incumplimiento contractual no constituyen un procedimiento sancionador autónomo sujeto al plazo máximo de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015, sino una incidencia propia de la ejecución del contrato que se tramita dentro del expediente contractual general, sin plazo específico de caducidad.
2. Flexibilización de requisitos formales no esenciales
Los requisitos procedimentales establecidos en los pliegos de contratación deben interpretarse distinguiendo entre garantías esenciales (audiencia del interesado, motivación) y formalidades accesorias (certificaciones, comunicaciones intermedias). La ausencia de estas últimas no invalida la resolución cuando se han respetado las garantías procedimentales.
3. Distribución de la carga probatoria en penalidades contractuales
Una vez que la Administración identifica con precisión suficiente los incumplimientos (indicando pedido, fecha, cantidad, importe), la carga de probar el cumplimiento o la concurrencia de causas exoneratorias se desplaza al contratista, quien dispone de los medios probatorios necesarios (albaranes, justificantes de entrega) para justificar sus alegaciones.
4. Exigencia de concreción en la alegación de fuerza mayor
La invocación de circunstancias extraordinarias (pandemia, crisis logística, conflictos bélicos) como causa exoneratoria de responsabilidad requiere la acreditación específica y concreta de la relación causal entre dichas circunstancias y los concretos incumplimientos producidos, no siendo suficiente su alegación genérica.
5. Autonomía de las obligaciones contractuales
El incumplimiento por una de las partes de sus obligaciones contractuales (en este caso, retrasos en el pago por la Administración) no justifica ni exonera automáticamente el incumplimiento de la otra parte de sus propias obligaciones, tratándose de deberes autónomos y diferenciados.
6. Límites del principio de confianza legítima
No se genera confianza legítima en la no imposición de penalidades por el mero hecho de que en ocasiones anteriores la Administración hubiera renunciado al ejercicio de sus facultades sancionadoras.
Esta doctrina consolida un régimen exigente de responsabilidad contractual en la contratación pública, reforzando las facultades de control de la Administración y estableciendo criterios claros sobre la carga probatoria, favoreciendo la eficacia en la ejecución de los contratos públicos, especialmente en el ámbito sanitario donde la puntualidad en los suministros resulta esencial para la prestación del servicio público.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
