En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, nº 266/2025, de 21 de julio de 2025, sobre ejecución subsidiaria urbanística y garantías.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia resuelve un recurso de apelación interpuesto por una mercantil contra la sentencia desestimatoria del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Toledo que rechazó su pretensión de:
- Declaración de caducidad del expediente de ejecución subsidiaria iniciado en 2007 por el Ayuntamiento de Ugena.
- Devolución de cantidades procedentes de la incautación de avales que, según la recurrente, no habrían sido destinadas a finalizar las obras de urbanización del PAU Sector 13 Los Llanos, fase II.
- Liquidación definitiva de las cantidades destinadas a urbanización.
El caso se enmarca en el sistema de ejecución urbanística y plantea tres cuestiones jurídicas fundamentales:
- Primera: Si el expediente de ejecución subsidiaria puede caducar por el transcurso del tiempo sin que la Administración haya completado materialmente las obras.
- Segunda: Si procede la devolución parcial de avales incautados cuando existe un pronunciamiento judicial firme que estableció que el coste de las obras pendientes superaba ampliamente el importe de las garantías.
- Tercera: Los límites temporales a la acción de ejecución forzosa de obligaciones urbanísticas: ¿caducidad del procedimiento o prescripción de la acción?
El núcleo de la controversia reside en determinar si un Ayuntamiento actuó correctamente al mantener la validez del expediente de ejecución subsidiaria tras años de inactividad y al denegar la devolución de avales solicitada por el agente urbanizador incumplidor.
II. Hechos fácticos relevantes
Cronología de actuaciones
1. Inicio del conflicto (2005-2007)
En 2005, la demandante solicitó la recepción de las obras de urbanización que fue denegada por deficiencias técnicas detectadas por los servicios municipales.
Por Decreto de Alcaldía núm. 68, de 9 de marzo de 2007, el Ayuntamiento acordó:
- Recepcionar las obras (a efectos del art. 136.2 TRLOTAU)
- Iniciar expediente de ejecución subsidiaria para subsanar las deficiencias
- Imponer la ejecución a costa del agente urbanizador
2. Incautación de avales (2008)
Por Decreto de Alcaldía núm. 215, de 30 de junio de 2008, se acordó:
- Requerir la ejecución de dos avales:
- Se advertía que estas cantidades eran insuficientes, pues las obras pendientes se valoraron en un importe sustancialmente superior.
3. Reactivación del expediente (2016-2017)
Tras la firmeza de la Sentencia del TSJ de 2015, el Ayuntamiento dictó:
- Decreto nº 355/2016: Nuevo requerimiento a la contratista para finalizar las obras
- Resolución del Pleno de 14/07/2017:
- Inicia expediente de resolución de la adjudicación del PAU
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen en la sentencia son:
1. Sobre la motivación suficiente de la sentencia de instancia
La apelante alega que la sentencia apelada adolece de motivación genérica, limitándose a remitir su fallo a «los artículos citados» sin fundamentación concreta, lo que vulneraría:
- Arts. 9.3 y 24 CE (tutela judicial efectiva)
- Arts. 67 y 70 LJCA (congruencia y motivación)
- Arts. 209 y 218 LEC (exhaustividad)
2. Sobre la caducidad del expediente de ejecución subsidiaria
El núcleo central de la controversia. La demandante sostiene que el expediente de ejecución subsidiaria iniciado en 2007 ha incurrido en caducidad conforme al art. 21.3 de la Ley 39/2015 (plazo máximo de 3 meses para procedimientos iniciados de oficio sin plazo específico).
3. Sobre el plazo de prescripción aplicable
El Ayuntamiento defiende que la acción de ejecución subsidiaria está sujeta al plazo de prescripción de 15 años del art. 1964 del Código Civil (en su redacción anterior a la reforma de 2015), comenzando a contar desde la firmeza de la Sentencia del TSJ de 2015.
4. Sobre la devolución de avales incautados
La ahora apelante reclama la devolución del sobrante entre los avales incautados y el coste real de las obras ejecutadas subsidiariamente.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha fundamenta su decisión desestimatoria del recurso de apelación en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la motivación suficiente de la sentencia apelada
El TSJ rechaza la alegación de falta de motivación aplicando la doctrina constitucional consolidada (STC 193/1996):
«No existe norma alguna en nuestra L.J.C.A. que imponga una determinada extensión o un cierto modo de razonar, bastando con que la motivación sea suficiente, concepto jurídico indeterminado que nos lleva de la mano a cada caso concreto.»
La sentencia de instancia contiene una motivación suficiente conforme al art. 120.3 CE, con razonamiento lógico y conexo con la prueba practicada, permitiendo conocer los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada. No cabe exigir una respuesta exhaustiva a todos los argumentos esgrimidos.
2. Sobre la caducidad del expediente de ejecución subsidiaria: doctrina nuclear
Este es el fundamento central de la sentencia. El TSJ establece una distinción conceptual clara entre:
A) Procedimientos administrativos ordinarios → Sujetos a caducidad (art. 21.3 Ley 39/2015)
B) Acciones de ejecución forzosa de actos administrativos firmes → Sujetas a prescripción (art. 1964 CC)
El Tribunal sienta la siguiente doctrina:
«La jurisprudencia consolidada ha establecido que las acciones administrativas de ejecución forzosa de actos administrativos, en particular aquellas que imponen una obligación de hacer al administrado susceptible de ejecución subsidiaria por la Administración, se encuentran sometidas al régimen de prescripción general previsto en el artículo 1964 del Código Civil.»
Argumentación del Tribunal sobre la caducidad del título de ejecución:
“Por otra parte y respecto a la caducidad del título de ejecución que no de la acción de restauración de la legalidad. esta sección en su Sentencia de 1 de junio de 2006 dictada en el rollo de Apelación nº 358 de 2.005ha señalado que lo que se trata de determinar es si el título de ejecución administrativa constituido por un acto administrativo firme está sometido a plazo de vigencia alguno. Es decir, si el transcurso del tiempo borra de la vida jurídica dicho acto. Lo mismo podría decirse de los actos judiciales. Es decir, si el Tribunal estimando una acción pública ordena la demolición de una obra, y esta decisión no se ejecuta inmediatamente, podríamos preguntarnos si transcurrido un determinado plazo prescribe el derecho del beneficiario para ejecutar la sentencia o caducan las potestades del Tribunal para ordenar dicha ejecución. Tras la entrada en vigor de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, esta cuestión queda resuelta por lo dispuesto en el artículo 518 al establecer que la acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución judicial que apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso o en resolución arbitral caducará si no se interpone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los cinco años siguientes a la firmeza de la sentencia o resolución. Este criterio puede aplicarse a nuestra jurisdicción, respecto de las sentencias y por analogía, método de integración de las lagunas legales a los títulos de ejecución administrativa.”
Concluye el Tribunal respecto de este punto que, en el caso presente ni han trascurrido los 15 años a los que se refiere la Sala 3ª del Tribunal Supremo ni los cinco años de la doctrina de este Tribunal por lo que el acto es perfectamente ejecutable.
Además, concluye la sentencia diciendo:
“En síntesis, y de acuerdo con lo expuesto, la Sala considera (acogiendo el razonamiento del Juez de Instancia) que la obligación de la Administración de finalizar la urbanización es una actuación continua y de carácter ejecutivo, no un mero procedimiento documental. Por ello, no se le pueden aplicar las reglas de la caducidad de la misma manera que a un expediente ordinario, especialmente cuando la demora está relacionada con un proceso judicial instado por la propia parte que ahora alega esa inactividad en su favor.”
3. Sobre la inexistencia de sobrante en los avales:
El TSJ desestima íntegramente la pretensión de devolución con base en un hecho judicialmente consolidado:
La sentencia de instancia declaró expresamente:
«Ha quedado fuera de toda duda, y así lo ha declarado la sentencia de 28 de mayo del 2012, que no habrá sobrante, por lo que la incautación del importe de los avales es definitiva y no hay posibilidad de retorno de una parte al banco o al demandante, por ser la valoración de las obras pendientes tres veces superior al importe de los avales.»
La apelante sostiene que la Sentencia de 2012 solo «pospuso» el análisis del sobrante. El TSJ rechaza esta interpretación:
«Si bien es cierto que la liquidación definitiva de un expediente de ejecución subsidiaria se produce una vez finalizadas las obras, ello no impide que, existiendo un pronunciamiento judicial firme que acredita una desproporción tan evidente entre la garantía y el coste de la obligación incumplida, la expectativa de un sobrante sea, tal y como la calificó el Juzgador de instancia, ‘ficticia’.»
Dicho esto, el Tribunal enfatiza la función de la garantía:
«La finalidad de la garantía en el ámbito urbanístico no es otra que asegurar el cumplimiento de la obligación de urbanizar, protegiendo el interés público. En caso de incumplimiento del urbanizador, la Administración se subroga en su posición, ejecutando las obras a su costa.»
Por todo ello, el Tribunal concluye que ni existe base fáctica ni legal que sustente la existencia de un excedente. La pretensión de devolución carece de fundamento y debe ser rechazada.
4. Sobre la alegada incongruencia omisiva
El TSJ desestima este motivo aplicando la doctrina del Tribunal Supremo sobre congruencia de sentencias (STS 20/02/2015, rec. 55/2014):
«El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes.»
Dice la sentencia:
«Es suficiente con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas. Cabe, por ello, una respuesta global o genérica, en atención al supuesto preciso, sin atender a las alegaciones concretas no sustanciales.» (STS 03/11/2003, rec. 5581/2000)
De esta manera, y en relación con este punto, el Tribunal concluye que no existe incongruencia omisiva. La sentencia resuelve las pretensiones nucleares y, al hacerlo, da respuesta implícita a las cuestiones accesorias.
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha desestima íntegramente el recurso de apelación, confirmando la sentencia de instancia y estableciendo los siguientes criterios jurisprudenciales consolidados:
1. Doctrina sobre ejecución subsidiaria y caducidad procedimental
La ejecución subsidiaria urbanística no es un procedimiento administrativo ordinario susceptible de caducidad, sino una actuación de ejecución forzosa compleja y continuada.
2. Doctrina sobre prescripción de la acción de ejecución subsidiaria
Las acciones de ejecución forzosa de obligaciones urbanísticas se someten al plazo de prescripción del art. 1964 CC:
3. Doctrina sobre garantías urbanísticas y obligación de urbanizar
La incautación de avales por incumplimiento del urbanizador no extingue la obligación de urbanizar:
- El urbanizador responde de la totalidad del coste de la urbanización
- Cuando existe pronunciamiento judicial firme que establece la insuficiencia manifiesta de los avales, no procede devolución alguna
- La «expectativa de sobrante» es ficticia cuando está acreditado que el coste triplica el importe garantizado
