En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 149/2025, de 26 de septiembre de 2025, del Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (OARC/KEAO), examina la determinación del cumplimiento de prescripciones técnicas específicas y la suficiencia de las pruebas diseñadas para su verificación.
I. Materia objeto de la resolución
El caso tiene por objeto el recurso especial interpuesto por una empresa contra la adjudicación del contrato «Servicios y suministros de mantenimiento, soporte y mejora red 2024 – red corporativa de comunicaciones de la UPV/EHU (Lote 6: equipamiento de red de acceso)», tramitado por la Universidad del País Vasco / Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU).
La controversia se centra en determinar si el modelo de equipamiento de red ofertado por la adjudicataria y otras empresas licitadoras cumple efectivamente con una prescripción técnica mínima del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT).
La recurrente sostiene que el equipo ofertado solo dispone de tecnología VSF (Virtual Switching Framework), basada en apilamiento físico, que no equivale ni cumple con el requisito MC-LAG exigido expresamente en el pliego técnico. Además, cuestiona la idoneidad de la prueba práctica diseñada para verificar dicho cumplimiento, alegando que no permite demostrar ni descartar la existencia real de la funcionalidad MC-LAG.
II. Hechos fácticos relevantes
Prescripciones técnicas controvertidas:
El Pliego de Prescripciones Técnicas establece en su cláusula 6.2.2.A.2 los requisitos para los conmutadores ubicados en armarios de comunicaciones, exigiendo expresamente como funcionalidad mínima de la solución de apilamiento: MC-LAG (MultiChassis Link Aggregation).
El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) prevé en su cláusula 18.4 la realización de una demostración práctica mediante presentación de una maqueta, con el propósito de verificar el correcto funcionamiento de las soluciones MC-LAG y VXLAN ofertadas en el entorno de red de la UPV/EHU.
La prueba consistía en demostrar que dos equipos conectados en diversos puntos no tuvieran conectividad a nivel 2 entre sí, acreditando así la funcionalidad de segmentación y redundancia requerida.
Según la documentación del expediente:
- La adjudicataria manifestó en su oferta técnica (Sobre nº 3, pág. 10) que la solución propuesta cumple la funcionalidad MC-LAG, permitiendo agrupar hasta 10 dispositivos en un único dispositivo lógico.
- El área técnica TICs de la UPV/EHU emitió informe de fecha 11 de marzo de 2025 ratificando que la oferta de la adjudicataria cumplía con los requisitos técnicos tras la realización de la prueba prevista en el PCAP.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se dirimen son:
1. Naturaleza y carácter vinculante de las prescripciones técnicas
Determinación del alcance y rigor exigible en el cumplimiento de las prescripciones técnicas establecidas en el PPT como requisitos mínimos de las ofertas, y la imposibilidad de relativizar u obviar dichos requisitos en la fase de valoración y adjudicación.
2. Interpretación de conceptos técnicos especializados
Si la funcionalidad MC-LAG (MultiChassis Link Aggregation) constituye un estándar técnico unívoco o si, por el contrario, admite diferentes implementaciones tecnológicas por parte de los fabricantes que puedan considerarse equivalentes funcionalmente.
En concreto, si la tecnología VSF (Virtual Switching Framework) implementada mediante apilamiento físico (port-stacking) puede considerarse equiparable o sustitutiva de MC-LAG a efectos del cumplimiento del pliego técnico.
3. Suficiencia y adecuación de las pruebas de verificación
Si la prueba práctica diseñada en el PCAP (cláusula 18.4) resulta idónea y suficiente para demostrar el cumplimiento efectivo de la funcionalidad MC-LAG exigida, o si, como alega la recurrente, la prueba puede ser superada por equipos que solo implementen arquitectura de apilamiento sin verdadera funcionalidad MC-LAG.
4. Valor probatorio de los informes técnicos y periciales
Determinación del valor probatorio que debe otorgarse a los diferentes medios de prueba aportados al procedimiento:
- Informes técnicos emitidos por el personal técnico del poder adjudicador
- Certificaciones del fabricante del equipamiento
- Informes periciales de parte aportados por el recurrente
- Documentación técnica pública disponible en sitios web oficiales de los fabricantes
5. Presunción de validez de los informes técnicos administrativos
Si los informes técnicos elaborados por el personal cualificado del poder adjudicador gozan de presunción de acierto y veracidad, y qué nivel de prueba se requiere para desvirtuar dicha presunción.
6. Impugnabilidad diferida de las prescripciones del pliego
Si resulta admisible cuestionar el contenido, alcance o idoneidad de las prescripciones técnicas del pliego y de las pruebas de verificación previstas en el PCAP mediante recurso contra la adjudicación, cuando dichas cláusulas no fueron impugnadas en tiempo y forma conforme al artículo 44.2.a) LCSP.
IV. Ratio decidendi
El OARC/KEAO fundamenta su decisión desestimatoria del recurso en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la naturaleza vinculante de las prescripciones técnicas
El PPT realiza una descripción precisa del objeto del contrato para que las empresas puedan decidir si están interesadas en el mismo, contiene los términos en los que el poder adjudicador desea obligarse con el adjudicatario, refleja las necesidades que se pretenden satisfacer mediante la celebración del contrato y representa el nivel mínimo de rendimiento de las prestaciones contractuales que, de acuerdo con el interés público, desea obtener el poder adjudicador.
El OARC/KEAO enfatiza que las características técnicas correspondientes al servicio objeto del contrato corresponde determinarlas al órgano de contratación de acuerdo con lo establecido en el artículo 28.1 LCSP, y no cabe relativizarlas, ni obviarlas, ni adjudicar el contrato a una oferta que las incumple o que no garantiza su respeto.
Esta doctrina se fundamenta en el principio de igualdad de trato de los licitadores y tiene como fin garantizar una comparación objetiva entre las proposiciones presentadas, objetivo que no se cumpliría si se permitiera a los licitadores apartarse de las prescripciones fundamentales del pliego.
2. Sobre los requisitos para la exclusión de ofertas
No obstante lo anterior, el OARC/KEAO introduce una importante precisión sobre los requisitos para adoptar una decisión tan grave como la exclusión de un licitador:
La exclusión solo debe adoptarse cuando la oposición entre la oferta y la documentación contractual sea frontal y clara, de forma que el hipotético contrato formalizado en esos términos no cumpliría con los requisitos mínimos establecidos en los pliegos como imprescindibles para la satisfacción del interés general perseguido.
Esta doctrina introduce un criterio de proporcionalidad que matiza la aplicación estricta del principio de cumplimiento íntegro de las prescripciones técnicas, exigiendo que el incumplimiento alegado sea manifiesto, inequívoco y sustancial.
3. Sobre el cumplimiento de la funcionalidad MC-LAG por el equipo ofertado
El núcleo central de la resolución se articula en torno al análisis del cumplimiento efectivo de la prescripción técnica controvertida. El Tribunal estructura su razonamiento en varios niveles probatorios concatenados:
a) Declaración de cumplimiento por la adjudicataria
El OARC/KEAO constata que la adjudicataria manifestó expresamente en el documento descriptivo de la solución ofertada (Sobre nº 3, pág. 10) que la solución propuesta cumple la funcionalidad MC-LAG, permitiendo agrupar hasta 10 dispositivos en un mismo dispositivo lógico.
Esta declaración constituye un primer nivel de prueba, en tanto supone una afirmación responsable del licitador sobre el cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos, susceptible de generar responsabilidad contractual en caso de incumplimiento.
b) Superación de la prueba práctica prevista en el PCAP
El Tribunal verifica que la adjudicataria superó satisfactoriamente la prueba práctica expresamente diseñada en la cláusula 18.4 del PCAP para verificar el cumplimiento de la funcionalidad MC-LAG.
Según consta en el informe técnico de 11 de marzo de 2025 emitido por los técnicos del área TICs de la UPV/EHU que asesoran a la mesa de contratación, la oferta de la adjudicataria cumple con la funcionalidad exigida.
El OARC/KEAO otorga especial relevancia a este elemento probatorio, en tanto la prueba fue específicamente diseñada por el órgano técnico especializado del poder adjudicador para verificar el requisito controvertido, y su superación constituye un indicio cualificado de cumplimiento.
c) Informe técnico reforzado del poder adjudicador
Con ocasión de la contestación al recurso, el poder adjudicador aportó un informe técnico de 10 de junio de 2025 elaborado por el personal técnico del área TICs de la UPV/EHU, que refuerza y ratifica las conclusiones previas.
El informe concluye expresamente: «Que tras la realización de la maqueta se constata que los switches 2930M apilados en Stack cumplen los criterios de MC-LAG planteados en el pliego.»
d) Certificación del fabricante
El poder adjudicador aportó un certificado de 4 de junio de 2025 del Director de la unidad de negocio HPE ARUBA de HEWLETT PACKARD SERVICIOS ESPAÑA S.L.U., confirmando que el modelo ARUBA 2930M dispone de la funcionalidad MC-LAG.
El certificado remite expresamente al portal oficial Feature Navigator de Aruba Networks (https://feature-navigator.arubanetworks.com), donde se detallan las funcionalidades disponibles para cada modelo de equipos y versión de firmware.
e) Verificación de la documentación técnica pública del fabricante
El Tribunal declara expresamente: «Verificada la información que consta en el certificado emitido por HPE por este OARC/KEAO mediante el acceso al sitio web https://feature-navigator.arubanetworks.com, se constata que en la información publicada sobre los switches 2930M consta que la versión de software WC.16.02.003 o superior disponen de la funcionalidad MC-LAG.»
4. Sobre la interpretación funcional de las prescripciones técnicas
Aunque no expresamente articulado como fundamento autónomo, la resolución asume implícitamente un criterio de interpretación funcional de las prescripciones técnicas:
Lo relevante no es la denominación comercial o tecnológica específica de la solución implementada (VSF vs. MC-LAG en sentido estricto), sino que la solución ofertada cumpla funcionalmente con los objetivos y requisitos establecidos en el pliego técnico.
El informe técnico del poder adjudicador constata que, independientemente de la tecnología subyacente empleada (VSF mediante apilamiento físico), el resultado funcional obtenido satisface plenamente los requisitos de redundancia, segmentación y gestión unificada que el pliego técnico pretendía garantizar mediante la exigencia de funcionalidad MC-LAG.
Esta interpretación resulta coherente con el principio de equivalencia técnica reconocido en el artículo 126 LCSP, que permite a los licitadores demostrar mediante cualquier medio de prueba adecuado que las soluciones que proponen cumplen de forma equivalente los requisitos establecidos en las especificaciones técnicas.
V. Conclusión
El Órgano Administrativo de Recursos Contractuales del País Vasco desestima el recurso especial interpuesto y confirma la adjudicación del Lote 6 del contrato.
La resolución establece los siguientes criterios doctrinales de especial relevancia para la práctica de la contratación pública:
1. Carácter vinculante y no relativizable de las prescripciones técnicas
Las prescripciones técnicas del PPT constituyen requisitos de obligado cumplimiento que definen el objeto del contrato y el nivel mínimo de rendimiento exigible. No cabe relativizarlas, obviarlas ni adjudicar el contrato a ofertas que las incumplen.
Este principio se fundamenta en la competencia del órgano de contratación para definir las características técnicas del objeto contractual (art. 28.1 LCSP) y en la necesidad de garantizar la igualdad de trato entre licitadores mediante una base de referencia común para la comparación de ofertas.
2. Criterio de exclusión: incumplimiento frontal y claro
No obstante el carácter vinculante de las prescripciones técnicas, la exclusión de ofertas solo debe adoptarse cuando la oposición entre la oferta y la documentación contractual sea frontal y clara, de forma que el contrato formalizado no cumpliría con los requisitos mínimos como imprescindibles para la satisfacción del interés general.
Este criterio introduce un elemento de proporcionalidad que evita exclusiones basadas en incumplimientos meramente formales, irrelevantes o subsanables, exigiendo que el incumplimiento alegado sea sustancial y manifiesto.
3. Interpretación funcional de las prescripciones técnicas
Cuando las prescripciones técnicas exigen determinadas funcionalidades o prestaciones, lo relevante es que la solución ofertada cumpla funcionalmente con los objetivos técnicos perseguidos, con independencia de la tecnología específica o denominación comercial empleada.
Este criterio resulta coherente con el principio de equivalencia técnica del artículo 126 LCSP y evita que las prescripciones técnicas se conviertan en especificaciones cerradas que favorezcan indebidamente a determinados fabricantes o tecnologías.
4. Validez de las pruebas prácticas de verificación previstas en el PCAP
Las pruebas prácticas específicamente diseñadas en el PCAP para verificar el cumplimiento de prescripciones técnicas constituyen mecanismos válidos y vinculantes de acreditación.
5. Preclusión de la impugnación de las cláusulas de los pliegos
Las prescripciones técnicas del PPT y los métodos de verificación previstos en el PCAP deben ser impugnados, en su caso, mediante recurso especial interpuesto con anterioridad a la adjudicación del contrato (art. 44.2.a LCSP).
No cabe cuestionar su contenido, alcance o idoneidad mediante recurso contra la adjudicación, cuando dichas cláusulas no fueron impugnadas en tiempo y forma.
6. Presunción de acierto de los informes técnicos administrativos
Los informes técnicos elaborados por personal cualificado del poder adjudicador gozan de presunción de acierto y veracidad.
Esta presunción solo puede ser desvirtuada mediante prueba que demuestre patente error, arbitrariedad, desviación de poder o ausencia de justificación, no siendo suficiente la mera discrepancia técnica o la aportación de informes periciales de parte que reflejen interpretaciones alternativas.
