En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Cuarta (Sección de Refuerzo), nº 327/2025, de 23 de junio de 2025, sobre los requisitos para autorizar nuevas edificaciones residenciales en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se centra en la impugnación de una resolución administrativa que deniega la autorización sectorial de costas necesaria para legalizar obras de ampliación de edificación residencial en zona de servidumbre de protección.
Las cuestiones jurídicas fundamentales que se debaten son:
- Requisitos para la autorización excepcional de edificaciones residenciales: Si resulta suficiente que el Plan General de Ordenación contenga una ordenación pormenorizada del suelo urbano afectado por la servidumbre de protección, o si además debe incorporar expresamente una justificación específica del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley 22/1988, de Costas.
- Exigencia de justificación expresa en el instrumento urbanístico: Si el principio de legalidad administrativa requiere que el Plan General u otro instrumento urbanístico contenga una justificación expresa de todos y cada uno de los requisitos indispensables previstos en la normativa de costas, o si dicha justificación puede inferirse implícitamente de la ordenación pormenorizada y de los informes sectoriales favorables recabados durante su tramitación.
- Suficiencia del Plan General como instrumento habilitante: Si el Plan General puede constituir por sí mismo el «instrumento urbanístico adecuado» al que se refiere la normativa transitoria de costas, o si necesariamente debe aprobarse un instrumento de desarrollo posterior (Estudio de Detalle, Plan Especial) que justifique expresamente el cumplimiento de los requisitos legales.
El núcleo de la controversia radica en determinar si la Administración puede denegar la autorización sectorial de costas cuando el Plan General contiene ordenación pormenorizada del suelo urbano litoral, pero no incorpora expresamente la justificación detallada de cada uno de los requisitos establecidos en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas.
II. Hechos fácticos relevantes
Desarrollo cronológico:
- La demandante era propietaria de dos parcelas contiguas en primera línea de playa: parcela NUM001 (con edificación existente) y parcela NUM002 (donde pretendía construir un edificio anexo de ampliación).
- Ambas parcelas se encontraban afectadas por zonas de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, quedando la parcela NUM001 también afectada por la zona de servidumbre de tránsito.
- La demandante ejecutó obras de ampliación de las viviendas existentes mediante la construcción de un edificio anexo, sin contar con la preceptiva autorización sectorial de la Conselleria competente en materia de costas.
- 18 de julio de 2022: La interesada presentó ante la Conselleria solicitud de legalización de las obras mediante «Proyecto básico y ejecución modificado para ampliación 5 viviendas», redactado por arquitecto.
- 25 de febrero de 2023: La Directora General de Puertos, Aeropuertos y Costas dictó Resolución denegando la legalización solicitada, con el siguiente fundamento: ausencia de constancia de la previa aprobación y vigencia de Plan General, Normas Subsidiarias u otro instrumento urbanístico específico que recoja expresamente los requisitos para construir edificios destinados a residencia en servidumbre de protección, conforme a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas y Disposición Transitoria Décima del Reglamento General de Costas. En consecuencia, resultaba aplicable el régimen general que prohíbe las edificaciones residenciales en dicha zona (arts. 25.1 de la Ley de Costas y 46.a del Reglamento de Costas).
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se debaten en el presente recurso contencioso-administrativo son:
1. Suficiencia del Plan General como instrumento habilitante
¿Resulta suficiente que el Plan General de Ordenación contenga una ordenación pormenorizada del suelo urbano afectado por la servidumbre de protección, o debe además incorporar expresamente una justificación específica del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas?
La parte recurrente sostiene que el Plan General de Burriana contiene ordenación pormenorizada adecuada y suficiente que ampara la edificación residencial pretendida, habiendo sido informado favorablemente por Costas del Estado en cuatro ocasiones (versión inicial, definitiva y homologación del Plan General).
2. Naturaleza de la justificación requerida: expresa o implícita
¿Debe el instrumento urbanístico contener una justificación expresa, detallada e individualizada de todos y cada uno de los seis requisitos establecidos en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas, o puede inferirse implícitamente del conjunto de la ordenación y de los informes favorables de Costas?
La cuestión esencial radica en determinar si la exigencia normativa de que el instrumento urbanístico «contenga una justificación expresa del cumplimiento» de los requisitos legales debe interpretarse de forma literal y estricta, o si admite una interpretación más flexible que permita considerar cumplido este requisito cuando de la ordenación pormenorizada y de los informes sectoriales se deduzca implícitamente dicho cumplimiento.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana desestima el recurso contencioso-administrativo, confirmando la legalidad de la resolución administrativa que denegó la autorización sectorial para legalizar las obras de ampliación residencial. La Sala fundamenta su decisión en los siguientes razonamientos:
1. Régimen jurídico aplicable: prohibición general y excepciones tasadas
El TSJCV parte del régimen general establecido en la normativa de costas, que constituye el marco normativo aplicable:
Prohibición general: El artículo 25.1.a) de la Ley 22/1988, de Costas, y el artículo 46.a) del Real Decreto 876/2014, Reglamento General de Costas, establecen con claridad que en la zona de servidumbre de protección están prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación, incluyendo las hoteleras.
Régimen transitorio excepcional: La Disposición Transitoria Tercera, apartado 3, de la Ley de Costas establece que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre.
Régimen especialmente restrictivo para edificaciones residenciales: La Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas, establece un régimen aún más restrictivo cuando se trate de edificaciones destinadas a residencia o habitación. En estos casos, solo podrán otorgarse autorizaciones de forma excepcional, previa aprobación del Plan General de Ordenación, Normas Subsidiarias u otro instrumento urbanístico específico que cumpla una serie de requisitos acumulativos.
2. Requisitos acumulativos e indispensables
El Tribunal identifica los seis requisitos que, de forma acumulativa (no disyuntiva), debe cumplir y justificar expresamente el instrumento urbanístico:
a) Homogeneización urbanística: Que con las edificaciones propuestas se logre la homogeneización urbanística del tramo de fachada marítima al que pertenezcan.
b) Conjunto edificatorio existente: Que exista un conjunto de edificaciones, situadas a distancia inferior a 20 metros desde el límite interior de la ribera del mar, que mantenga la alineación preestablecida por el planeamiento urbanístico.
c) Condiciones de tolerancia: Que en la ordenación urbanística de la zona se den las condiciones precisas de tolerancia de las edificaciones que se pretendan llevar a cabo.
d) Edificación cerrada: Que se trate de edificación cerrada, de forma que tanto las edificaciones existentes como las que puedan ser objeto de autorización queden adosadas lateralmente a las contiguas.
e) Ajuste a la alineación existente: Que la alineación de los nuevos edificios se ajuste a la de los existentes.
f) Límite del 25% de la fachada: Que la longitud de las fachadas de los solares, edificados o no, sobre los que se deba actuar para el logro de la pretendida homogeneidad, no supere el 25% de la longitud total de fachada del tramo correspondiente. El propio planeamiento urbanístico habrá de proponer el acotamiento de los tramos de fachada marítima cuyo tratamiento homogéneo se proponga obtener.
3. Exigencia de justificación expresa en el instrumento urbanístico
La Sala establece con claridad meridiana que estos requisitos no basta con que se cumplan materialmente, sino que deben estar expresamente justificados en el propio instrumento de planeamiento:
«Lo que exige la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas es que el Plan General de Ordenación, Normas Subsidiarias u otro instrumento urbanístico específico contenga una justificación expresa del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos indispensables para el otorgamiento de la autorización de nuevos usos y construcciones y, en concreto, de edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección.»
«Por tanto, es el instrumento urbanístico el que debe incorporar esa justificación, debe hacerlo expresamente y debe comprender todos y cada uno de los requisitos indispensables previstos en la citada norma transitoria.»
Esta exigencia responde a la interpretación que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha realizado del régimen transitorio, destacando su carácter restrictivo y excepcional.
4. Insuficiencia del Plan General
El TSJCV concluye que el Plan General del municipio afectado no cumple el requisito fundamental de justificación expresa:
Ausencia de identificación de la justificación: La recurrente no ha logrado identificar en qué parte concreta del Plan General se incorpora la justificación expresa del cumplimiento de los seis requisitos legales. Como afirma el Tribunal:
«En efecto, si lo que ampara la actuación de la recurrente es el Plan General, no se ha justificado qué parte de este incorpora la justificación expresa del cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos indispensables para el otorgamiento de la autorización de nuevas edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección.»
Reconocimiento implícito de la insuficiencia: El propio Ayuntamiento tramitó y aprobó en 2003 un «Estudio de detalle en la franja marítima del Grao de Burriana» con el objetivo expreso de «proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima, cumpliendo los condicionantes que impone la Ley de Costas». Este Estudio fue posteriormente anulado por la Sentencia de la Sección Quinta del TSJCV de 28 de marzo de 2012.
El Tribunal destaca que esta actuación del Ayuntamiento contradice la tesis de la recurrente:
«Si el Plan General de Burriana ya suponía entonces un instrumento urbanístico adecuado y suficiente a los efectos que nos ocupan, por cumplir las exigencias la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas, no se entiende por qué acudió el Ayuntamiento a la aprobación de un estudio de detalle con esa misma finalidad.»
5. Irrelevancia de los informes favorables de Costas del Estado
La Sala rechaza también el argumento de que los informes favorables emitidos por la Dirección General de Costas del Estado durante la tramitación y homologación del Plan General acrediten el cumplimiento de los requisitos de la normativa transitoria:
«Si el Plan General de Burriana no justificó expresamente el cumplimiento de los requisitos exigidos por el régimen transitorio de la Ley de Costas para permitir nuevas edificaciones destinadas a residencia o habitación en la zona de servidumbre de protección, ninguna de las actuaciones indicadas en la demanda pudo comprender dicho extremo. Lo que no figura en el Plan General no pudo ser conocido, homologado ni informado en el curso de la aprobación de ese instrumento urbanístico.»
6. Interpretación jurisprudencial del Tribunal Supremo
El TSJCV fundamenta su decisión en la consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta materia, citando expresamente varias sentencias relevantes:
- Finalidad de protección del litoral: El Tribunal Supremo ha destacado que la Ley de Costas tiene como finalidad primordial la protección del litoral frente a un creciente proceso de privatización y depreciación (STS 9 de diciembre de 2014).
- Carácter restrictivo y excepcional: La jurisprudencia ha señalado «los angostos límites a los que ha de circunscribirse la aplicación de la Disposición Transitoria Tercera, apartado tercero, de la Ley 22/1988» (STS 19 de mayo de 2014).
- Necesidad de instrumento urbanístico específico: El Tribunal Supremo ha establecido que «con carácter previo o simultáneo a la autorización, deberá aprobarse un Plan Especial, Estudio de Detalle u otro instrumento urbanístico adecuado, cuyo objetivo primordial sea el proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima» (STS 9 de diciembre de 2014).
- Posibilidad teórica del Plan General: No obstante, el Tribunal Supremo ha admitido que el propio Plan General podría, en principio, cumplir esa función (STS 9 de diciembre de 2014 y 12 de julio de 2012), aunque la remisión a un instrumento de planeamiento más detallado «parece en principio más razonable».
- Requisitos acumulativos: El Tribunal Supremo ha subrayado que «la concurrencia, acumulativa, y no meramente disyuntiva, de los presupuestos indicados resulta en efecto insoslayable» (STS 19 de mayo de 2014).
V. Conclusión
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana establece criterios jurisprudenciales relevantes en materia de protección del dominio público marítimo-terrestre y edificación en zona de servidumbre de protección:
1. Interpretación estricta del régimen transitorio excepcional
El régimen previsto en la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas, tiene carácter excepcional frente a la prohibición general de edificaciones residenciales en zona de servidumbre de protección. Por tanto, debe interpretarse de forma restrictiva, exigiendo el cumplimiento riguroso de todos sus requisitos.
Esta interpretación responde a la finalidad de protección del litoral que inspira la Ley 22/1988, evitando que mediante una aplicación laxa del régimen transitorio se vacíe de contenido la prohibición general que constituye la regla.
2. Exigencia formal de justificación expresa e individualizada
No resulta suficiente que la ordenación urbanística del Plan General sea materialmente compatible con los requisitos de la normativa de costas. Es imprescindible que el propio instrumento de planeamiento contenga una justificación expresa, detallada e individualizada del cumplimiento de todos y cada uno de los seis requisitos establecidos en la normativa.
3. Insustituibilidad de la justificación del planeamiento
La ausencia de justificación expresa en el instrumento de planeamiento no puede ser suplida por:
- Informes técnicos posteriores de servicios administrativos (aunque sean favorables y estén fundados).
- Dictámenes periciales aportados por los interesados.
- La existencia de una ordenación pormenorizada materialmente compatible con los requisitos legales.
- Los informes favorables emitidos por la Administración del Estado durante la tramitación del Plan General.
Esta doctrina refuerza el principio de que la decisión sobre la procedencia de autorizar edificaciones residenciales en zona de servidumbre de protección debe adoptarse formalmente en sede de planeamiento urbanístico, no mediante valoraciones técnicas realizadas en el marco de procedimientos de autorización sectorial posteriores.
4. Consecuencias de la ausencia de justificación expresa
Cuando el instrumento urbanístico no contiene la justificación expresa requerida:
- No resulta aplicable el régimen excepcional de la Disposición Transitoria Tercera, apartado 3.2ª, de la Ley de Costas.
- Se aplica el régimen general prohibitivo establecido en los artículos 25.1.a) de la Ley de Costas y 46.a) del Reglamento de Costas.
- Debe denegarse la autorización sectorial prevista en el artículo 49 del Reglamento de Costas.
Esta interpretación, respaldada por consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, refuerza las garantías de protección del litoral frente a posibles interpretaciones laxas que pudieran vaciar de contenido las limitaciones legalmente establecidas.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
