En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Tercera, nº 456/2025, de 5 de junio de 2025, sobre la validez de una ordenanza fiscal reguladora de la tasa por entrada y salida de vehículos en un polígono industrial cuyas obras de urbanización no han sido recibidas formalmente por el Ayuntamiento.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se centra en la impugnación del Acuerdo de aprobación definitiva de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por la entrada y salida de vehículos a través de las aceras y vías públicas de un municipio.
Las cuestiones jurídicas fundamentales que se debaten son:
- Titularidad del dominio público como presupuesto habilitante: Si resulta procedente establecer una tasa por ocupación especial del dominio público (vados) sobre viales de un polígono industrial cuyas obras de urbanización no han sido recepcionadas expresamente por el Ayuntamiento, o si dicha circunstancia impide el ejercicio de la potestad tributaria municipal.
- Recepción tácita de obras de urbanización: Si la actuación continuada del Ayuntamiento durante más de 40 años prestando servicios públicos y ejerciendo competencias propias del dominio público local constituye una recepción tácita suficiente para habilitar el establecimiento de tasas por aprovechamiento especial de los viales.
- Regularidad procedimental en la elaboración de ordenanzas fiscales: Si el procedimiento seguido para la aprobación de la ordenanza cumple las exigencias del TRLHL o si adolece de irregularidades sustanciales que comprometan su validez, especialmente en relación con las modificaciones introducidas tras el período de información pública.
- Validez material de determinados preceptos: Si ciertos artículos de la ordenanza contravienen principios constitucionales (igualdad, capacidad económica) o legales al establecer diferencias de trato entre zonas del municipio o regular el hecho imponible de manera inadecuada.
El núcleo de la controversia radica en determinar si la ausencia de recepción formal de las obras de urbanización del polígono industrial constituye un obstáculo insalvable para que el Ayuntamiento establezca una tasa por aprovechamiento especial del dominio público, o si el ejercicio continuado de competencias municipales sobre dichos espacios equivale a una recepción tácita suficiente a efectos tributarios.
II. Hechos fácticos relevantes
Desarrollo cronológico y contextual:
- El Polígono Industrial del Mediterráneo fue urbanizado hace más de 40 años, encontrándose en pleno funcionamiento como zona industrial consolidada.
- A pesar del tiempo transcurrido, las obras de urbanización del polígono nunca fueron recepcionadas formalmente por el Ayuntamiento, manteniéndose la titularidad registral en manos de la entidad urbanizadora o de la asociación de usuarios.
- Durante todo este período, el Ayuntamiento ha venido ejerciendo de facto múltiples competencias municipales sobre el polígono: vigilancia del cumplimiento de la legalidad urbanística, limpieza viaria, modificaciones y actualizaciones del planeamiento, pago de facturas de suministro eléctrico para iluminación de viales, intervención de Policía Local, patrullaje, entre otras.
- Los viales del polígono han permanecido abiertos al uso público sin restricciones, permitiendo el tráfico rodado y peatonal de manera generalizada.
- 26 de enero de 2021: El Pleno del Ayuntamiento aprobó inicialmente la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por entrada y salida de vehículos.
- 11 de octubre de 2023: Se publicó en el BOP el anuncio de exposición pública de la ordenanza, abriéndose un plazo de 30 días para presentar reclamaciones.
- 17 de noviembre de 2023: La Asociación demandante formuló alegaciones al texto de la ordenanza, cuestionando fundamentalmente la competencia del Ayuntamiento para establecer la tasa sobre viales no recibidos formalmente, así como diversos aspectos procedimentales y materiales.
- 29 de noviembre de 2023: El Pleno del Ayuntamiento resolvió las alegaciones formuladas, introduciendo algunas modificaciones en el texto, y se procedía a aprobar definitivamente la ordenanza.
- 18 de diciembre de 2023: Se publicó el texto definitivo de la ordenanza en el BOPV.
III. Cuestión de debate
Las cuestiones jurídicas principales que se debaten en el presente recurso contencioso-administrativo son:
1. Competencia tributaria sobre viales sin recepción formal
¿Puede un Ayuntamiento establecer y exigir una tasa por aprovechamiento especial del dominio público (entrada y salida de vehículos) sobre viales de un polígono industrial cuyas obras de urbanización no han sido recibidas formalmente?
La parte recurrente sostiene que la ausencia de recepción expresa de las obras impide que los viales sean considerados dominio público municipal, permaneciendo en titularidad privada de los usuarios del polígono que han mantenido y conservado dichos espacios durante más de 40 años. En consecuencia, el Ayuntamiento carecería de competencia para gravar con una tasa un aprovechamiento sobre bienes que no son de su titularidad.
2. Suficiencia de la recepción tácita a efectos tributarios
¿Resulta suficiente la prestación continuada durante décadas de servicios públicos y el ejercicio efectivo de competencias municipales sobre los viales del polígono para considerar que existe una recepción tácita de las obras de urbanización que habilite el establecimiento de tasas?
La cuestión esencial radica en determinar si, desde la perspectiva del Derecho Tributario local, la titularidad formal registral resulta determinante para el ejercicio de la potestad tributaria, o si prevalece la situación de facto caracterizada por el ejercicio efectivo de las funciones propias del dominio público municipal durante un período prolongado.
3. Regularidad del procedimiento de elaboración de la ordenanza
¿Se han cumplido los requisitos procedimentales establecidos en el TRLHL para la aprobación de ordenanzas fiscales, o adolece el procedimiento de irregularidades sustanciales que comprometan la validez de la norma?
Específicamente, se cuestiona:
- Si la exposición pública cumplió los requisitos temporales mínimos de 30 días
- Si las modificaciones introducidas tras el período de información pública requerían un nuevo trámite de audiencia
4. Validez del cuadro de tarifas y del informe técnico-económico
¿Es correcto el método de cálculo empleado para determinar las tarifas de la tasa, o adolece de arbitrariedad o carencia de motivación técnica adecuada?
La recurrente cuestiona aspectos concretos como:
- La base de cálculo utilizada (valor catastral del suelo con o sin construcciones)
- Los coeficientes diferenciadores entre zonas (polígono industrial frente a casco urbano)
- Los factores correctores aplicados al uso temporal
5. Constitucionalidad y legalidad de preceptos específicos
¿Contravienen determinados artículos de la ordenanza principios constitucionales o legales al establecer diferencias de trato injustificadas o regular inadecuadamente el hecho imponible?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo, confirmando la legalidad del Acuerdo de aprobación de la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por entrada y salida de vehículos. La Sala fundamenta su decisión en los siguientes razonamientos:
1. Independencia entre aspectos urbanísticos y tributarios: recepción tácita suficiente
El TSJCV establece una distinción fundamental entre la dimensión urbanística de la recepción de obras y su dimensión tributaria:
«El aspecto urbanístico es independiente del aspecto fiscal, ambos concurrentes en este caso. Al tratarse de dominio público municipal, el Ayuntamiento puede proceder a la fijación de la tasa impugnada, aunque la recepción haya sido tácita como resulta de lo anteriormente expuesto, y por la asunción de competencias sobre el Polígono.»
El Tribunal considera acreditada la recepción tácita de las obras de urbanización basándose en varios elementos concurrentes:
Ejercicio efectivo de competencias municipales: Del Informe-Certificado del Secretario-Interventor resulta que el Ayuntamiento ejerce múltiples competencias propias del dominio público local sobre el polígono: vigilancia del cumplimiento de la legalidad urbanística, limpieza viaria, modificaciones y actualizaciones de planeamiento, pago de factura mensual de suministro eléctrico por iluminación de viales, intervención de Policía Local ante comisión de delitos comunes y patrullaje.
Uso público continuado durante 40 años: Los viales del polígono están abiertos al tráfico rodado y a los viandantes sin ningún tipo de limitación, lo que evidencia su carácter de dominio público de uso común general.
Aplicación del artículo 168 TRLOTUP: El ofrecimiento de las obras se realizó en dos ocasiones, lo que permite considerar producida la recepción tácita conforme a la normativa urbanística autonómica.
La Sala concluye categóricamente que los viales no pueden considerarse suelo privado:
«Se trata de un polígono industrial en funcionamiento, de modo que los viales o calles del polígono son de uso público, pues están abiertos al tráfico rodado y a los viandantes sin ningún tipo de limitación, sin que se pueda sostener que los viales se encuentren en suelo privado.»
2. Naturaleza del hecho imponible de la tasa de vados
El Tribunal precisa la configuración jurídica del hecho imponible de la tasa de vados, rechazando la argumentación de la recurrente sobre la necesidad de titularidad registral:
«La tasa de vados se abona precisamente por el derecho a ocupar la vía pública para la entrada y salida de vehículos a garajes, talleres o establecimientos comerciales, por ser necesario atravesar la acera, es decir, porque se utiliza de forma particular o privativa un espacio de la vía pública.»
Citando la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 27 de junio de 2024, ECLI:ES:TS:2024:3753), la Sala subraya que lo determinante no es la titularidad del terreno sobre el que se asienta la acera, sino la utilización privativa de un espacio de uso público:
«El artículo 20.3.h) del TRLHL permite establecer una tasa local por entradas y salidas de vehículos a través de las aceras, con independencia de que la acera que atraviesan los vehículos para su incorporación a los garajes esté instalada sobre un terreno de propiedad privada pero de uso público general, pues lo determinante para que se dé el hecho imponible de la tasa examinada no es la mayor intensidad en el aprovechamiento de la acera, sino la mayor intensidad en la utilización de la calzada que tienen que hacer los propietarios de los locales para el acceso a sus garajes, atravesando la acera.»
3. Regularidad del procedimiento: suficiencia del trámite seguido
El TSJCV analiza detalladamente el procedimiento seguido y concluye que se han cumplido todas las exigencias legales establecidas en el TRLHL:
Inaplicabilidad del Título VI LPACAP: La Sala rechaza de plano la alegación de incumplimiento de las previsiones del Título VI de la Ley de Procedimiento Administrativo Común:
«Se ha de rechazar la alegación de falta de cumplimiento de las previsiones del título VI LPACAP, que no se aplica a la elaboración de las ordenanzas locales fiscales.»
El Tribunal recuerda que el TRLHL constituye lex specialis en esta materia, citando expresamente la STS de 31 de enero de 2023 (ECLI:ES:TS:2023:227).
Cumplimiento del procedimiento específico del TRLHL: El Tribunal verifica punto por punto el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 17 y siguientes del TRLHL:
a) Emisión de informes preceptivos: Se emitieron los informes del Secretario-Interventor y el informe técnico-económico justificativo de las tarifas (documentos 2, 3 y 4 del expediente).
b) Aprobación provisional por el Pleno: Se aprobó provisionalmente el texto de la ordenanza (documento 7).
c) Exposición pública y apertura de período de reclamaciones: Se realizó tanto en el BOP (11 de octubre de 2023, documento 9) como en el tablón de anuncios municipal (documento 10), cumpliéndose el plazo mínimo de 30 días.
d) Resolución de reclamaciones: El Pleno resolvió las alegaciones formuladas, entre ellas las de AUPIM presentadas el 17 de noviembre de 2023 (documentos 11 a 17).
e) Aprobación definitiva: El Pleno aprobó definitivamente la ordenanza el 29 de noviembre de 2023 (documento 18).
f) Publicación en BOP: El texto definitivo se publicó en el BOPV de 18 de diciembre de 2023 (documentos 21 y 22).
Inexigibilidad de nuevo trámite de audiencia: Respecto a las modificaciones introducidas tras el período de información pública, el Tribunal aplica la doctrina consolidada sobre la innecesariedad de reiterar el trámite cuando las modificaciones derivan de la estimación de alegaciones:
«En cuanto a las modificaciones en el texto de la norma, no se justifica debidamente la infracción que se imputa, puesto que las modificaciones introducidas derivan de la estimación parcial de las alegaciones formuladas por los interesados en el expediente, por lo que no ha de reiterarse el trámite de audiencia o información pública.»
La Sala valora la escasa entidad de las modificaciones: afectan únicamente a tres preceptos de los 42 totales, introducen una potestad legalmente atribuida a la administración tributaria (actuación de oficio, artículo 8.3), y rectifican un error sobre la entrada en vigor (Disposición Final).
Significativamente, el Tribunal destaca que el artículo 17.3 TRLHL establece que finalizado el período de exposición pública se resolverán las reclamaciones y se aprobará la redacción definitiva, sin contemplar legalmente un nuevo trámite de exposición pública.
4. Validez del informe técnico-económico y las tarifas
El TSJCV rechaza las impugnaciones relativas al cuadro de tarifas, confirmando la validez del informe técnico-económico justificativo:
Cumplimiento de las exigencias legales: El informe responde adecuadamente a las previsiones de los artículos 24 y 25 del TRLHL, conteniendo la motivación necesaria y referencias a valores objetivos.
Ausencia de prueba en contrario: La Sala subraya que la recurrente no ha aportado informe pericial contradictorio que desvirtúe los criterios técnicos empleados:
«El informe técnico-económico muestra la motivación y referencia a valores objetivos, sin que se aporte de contrario otro informe contradictorio del que se pueda desprender la incorrección o arbitrariedad en la fijación de los valores y magnitudes determinadas en el informe municipal.»
Razonabilidad de los criterios diferenciadores: El Tribunal considera justificados los coeficientes diferenciadores aplicados:
«Se ha de fijar el valor de mercado de la utilidad derivada de la utilización del dominio público, por lo que los criterios diferenciadores por suelo industrial y suelo urbano, o coeficiente temporal de uso, no solo son adecuados sino que no vienen desvirtuados por prueba desplegada por la actora.»
5. Constitucionalidad y legalidad de los preceptos impugnados
Artículo 4.5º (prohibición de vados temporales en polígono industrial): El TSJCV rechaza que exista vulneración del principio de igualdad:
«El artículo 4 no permite vados temporales en el polígono industrial, sin que se aprecie infracción del principio de igualdad por no permitir elegir a los propietarios, pues se trata en definitiva de fijar una norma en función del ámbito urbano en el que se autoriza el vado y el uso al que se destina.»
La Sala entiende que las diferencias de trato están justificadas por las características distintas de ambas zonas (polígono industrial versus casco urbano) y sus diferentes necesidades. Además, considera que la recurrente no ha acreditado que en el polígono resulte necesaria la figura del vado temporal.
Artículo 5 (exigencia de autorización en vías con prohibición de estacionamiento): El Tribunal confirma la legalidad de este precepto, precisando que el hecho imponible se produce por el paso del vehículo atravesando la acera:
«El artículo 5 establece que los pasos de vehículos requieren previa obtención del vado, que también será necesaria en las vías en las que esté prohibido el estacionamiento, de modo que la regulación parte de la base de la producción del hecho imponible que es que el vehículo atraviese la acera, sin que la alegación de que si está prohibido aparcar no haya aprovechamiento especial del demanio público elimine la producción del hecho imponible por el uso de la acera con paso de vehículo.»
V. Conclusión
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana establece criterios jurisprudenciales relevantes en materia de potestad tributaria municipal sobre espacios de uso público y requisitos formales para la aprobación de ordenanzas fiscales locales:
1. Prevalencia de la realidad material sobre la formal en el dominio público
El régimen tributario no queda supeditado de manera absoluta a la titularidad registral formal cuando concurren circunstancias que evidencian el carácter de dominio público de los espacios. La recepción tácita de obras de urbanización, manifestada mediante el ejercicio continuado de competencias municipales y el uso público generalizado durante décadas, resulta suficiente para habilitar el establecimiento de tasas por aprovechamiento especial.
2. Autonomía del aspecto tributario respecto del urbanístico
La Sentencia establece claramente la independencia entre ambos órdenes jurídicos: el aspecto urbanístico de la recepción de obras y el aspecto fiscal de la competencia tributaria son concurrentes pero independientes. Esta distinción permite que un Ayuntamiento ejerza válidamente su potestad tributaria sobre espacios cuya situación urbanística pudiera presentar irregularidades formales, siempre que se acredite el ejercicio efectivo de las competencias propias del dominio público.
3. Configuración amplia del hecho imponible en la tasa de vados
El Tribunal reafirma la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del hecho imponible de la tasa de vados: lo determinante no es la intensidad del aprovechamiento de la acera ni la titularidad del terreno sobre el que esta se asienta, sino la utilización privativa de un espacio de uso público general para facilitar el acceso de vehículos a propiedades privadas.
Esta interpretación amplía el ámbito de aplicación de la tasa incluso a supuestos donde la acera esté instalada sobre terreno de propiedad privada pero afecto al uso público, y confirma la procedencia de exigir autorización y tasa incluso en vías donde está prohibido el estacionamiento.
4. Flexibilidad en la introducción de modificaciones tras el período de exposición pública
No resulta necesario un nuevo trámite de audiencia o información pública cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo:
- Derivan directamente de la estimación de reclamaciones formuladas por los interesados
- Afectan a un número limitado de preceptos respecto del total de la norma
- No alteran sustancialmente el contenido sometido a información pública
- Incorporan potestades legalmente atribuidas o corrigen errores manifiestos
Esta doctrina equilibra las garantías procedimentales de los ciudadanos con la eficacia administrativa, evitando dilaciones innecesarias cuando las modificaciones responden precisamente a la participación ciudadana en el procedimiento.
5. Suficiencia del informe técnico-económico municipal en ausencia de prueba contradictoria
El informe técnico-económico que justifica el cuadro de tarifas goza de una presunción de validez que solo puede ser desvirtuada mediante prueba pericial contradictoria aportada por los recurrentes. La mera discrepancia con los criterios técnicos empleados o con los coeficientes aplicados no resulta suficiente para invalidar las tarifas establecidas.
Los criterios diferenciadores basados en la clasificación del suelo (industrial versus urbano) y en el uso temporal se consideran razonables y ajustados a la exigencia de reflejar el valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial.
6. Justificación suficiente de diferencias de trato entre zonas del municipio
Las diferencias de régimen jurídico entre distintas zonas del municipio (como la prohibición de vados temporales en polígono industrial frente a su permisión en casco urbano) no vulneran el principio constitucional de igualdad cuando responden a características objetivas distintas de dichas zonas y a sus diferentes necesidades funcionales.
Corresponde a quien alega la discriminación acreditar que las zonas comparadas son homogéneas y que las diferencias de trato carecen de justificación objetiva y razonable.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
