Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1148/2025 (Sección tercera), de fecha 30 de septiembre de 2025, en materia de acceso a la información pública y condición de interesado en un procedimiento administrativo.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso de casación versa sobre la interpretación y aplicación de la Disposición Adicional Primera, apartado primero, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante, LTAIBG), en relación con el derecho de acceso a la información pública cuando el solicitante ostenta la condición de interesado en un procedimiento administrativo.
Específicamente, la controversia gira entorno a determinar si la condición de interesado en un procedimiento administrativo impide o limita el ejercicio del derecho de acceso a la información pública contemplado en el artículo 12 de la LTAIBG, y cuál es el régimen jurídico aplicable en estos supuestos: si la normativa de procedimiento administrativo común (Ley 39/2015) o la normativa específica de transparencia (Ley 19/2013).
El caso se origina tras la inadmisión por parte de la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública de una reclamación presentada por el recurrente frente a la desestimación presunta de su solicitud de diversos documentos dirigida al Ayuntamiento de Busturia. La inadmisión se fundamentó en la aplicación de la citada Disposición Adicional Primera.
II. Hechos fácticos relevantes
Los hechos que dieron lugar al presente pronunciamiento judicial pueden sintetizarse en los siguientes:
a) Solicitud de información pública
El 1 de septiembre de 2019, el interesado presentó ante el Ayuntamiento de Busturia una solicitud para obtener los siguientes documentos:
- Decreto de Alcaldía de 1 de diciembre de 2000 en relación con la licencia de obras de rehabilitación del edificio Chalét Bidebarri Toki-Alai en el Barrio de Altamira de Busturia, así como los informes técnicos y jurídicos preceptivos.
- Acuerdos plenarios relativos a la tramitación y aprobación del Catálogo de Edificación Protegida de Busturia y los informes del arquitecto municipal y jurídicos.
- Informe de la Comisión informativa de 18 de agosto de 2016 y, en su caso, resolución derivada de esta.
- Acuerdos de la Junta de Gobierno Municipal de diversas fechas (6 de mayo y 3 de agosto de 2015, 21 de noviembre y 13 de diciembre de 2017) y los informes del arquitecto asesor municipal y jurídicos anexos.
b) Silencio administrativo y reclamación
Ante la falta de respuesta del Ayuntamiento a su solicitud (desestimación presunta), el recurrente presentó reclamación ante la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública.
c) Inadmisión de la reclamación
El 22 de enero de 2020, la Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública dictó resolución inadmitiendo la reclamación por considerar que concurría la causa prevista en el apartado primero de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG. La Comisión entendió que, dado que el solicitante tenía la condición de interesado en un procedimiento administrativo de protección de la legalidad urbanística (iniciado con su reclamación de 30 de abril de 2019), la normativa aplicable era la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común y no la LTAIBG.
d) Recurso contencioso-administrativo
El demandante interpuso recurso contencioso-administrativo (nº 469/2020) ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que fue desestimado mediante sentencia de 25 de octubre de 2022. El TSJ confirmó la inadmisión al considerar que era aplicable la disposición adicional primera de la Ley 19/2013.
e) Recurso de casación
Contra dicha sentencia, el recurrente preparó y posteriormente interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, que fue admitido por Auto de 10 de abril de 2024.
III. Cuestión de debate
La Sección Primera (Sección de Admisión) del Tribunal Supremo, mediante Auto de 10 de abril de 2024, identificó la siguiente cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:
«Que se determine si la condición de interesado en un procedimiento administrativo impide el ejercicio del derecho de acceder a la información pública contemplado en el artículo 12 de la Ley 19/2013, de 8 de diciembre, de Transparencia, Información Pública y Buen Gobierno.»
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo, en su sentencia de 30 de septiembre de 2025, estima el recurso de casación y casa la sentencia del TSJ del País Vasco, anulando asimismo la resolución administrativa impugnada. La ratio decidendi se articula sobre los siguientes ejes argumentales:
4.1. Configuración constitucional del derecho de acceso a la información pública
El Tribunal comienza por recordar la naturaleza y fundamento del derecho de acceso:
«El derecho de acceso a la información pública se reconoce, primariamente, en el artículo 105.b) de la Constitución Española que no solo incorpora un principio objetivo rector de la actuación de las administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia, sino también un derecho subjetivo de las personas, ejercitable frente a las administraciones, con sujetos, objeto y límites definidos en el propio precepto constitucional» (FD Quinto).
La sentencia subraya que, aunque no se trata de un derecho fundamental sí se configura como un derecho constitucional, con contenido propio y efectivo que ni el legislador, ni el aplicador de la norma pueden desconocer, cuyo ejercicio no cabe diferir o mediatizar por remisión al ejercicio de acciones procesales, y que se encuentra estrechamente vinculado con la plena efectividad de otros principios y derechos constitucionales
4.2. Interpretación restrictiva de los límites al derecho de acceso
El Tribunal destaca que el principio de buena administración conduce a una interpretación amplia y expansiva del derecho de acceso a la información pública, lo que conlleva, correlativamente, una interpretación restrictiva de los límites oponibles:
«El principio de buena administración conduce también a una interpretación amplia y expansiva de este derecho constitucional, que conlleva una interpretación restrictiva de los límites oponibles al acceso a la información pública”
4.3. Interpretación de la Disposición Adicional Primera de la LTAIBG
El núcleo argumental de la sentencia reside en la interpretación del apartado primero de la Disposición Adicional Primera de la Ley 19/2013, que establece:
«La normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo.»
El Tribunal Supremo señala que, atendiendo a la literalidad de este precepto, para su aplicación deben concurrir dos requisitos copulativos:
«se aplicará la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo en relación con el derecho de acceso a la información pública cuando concurran dos requisitos. Uno, que exista un procedimiento administrativo en tramitación o en curso. Y dos, que el solicitante del acceso a la información pública tenga la condición de interesado en ese procedimiento».
El Alto Tribunal precisa que:
«En definitiva, en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en su apartado primero, se indica que el derecho de acceso a la información pública puede regirse por normas especiales y, entre ellas, por la regulación correspondiente al procedimiento administrativo cuando el acceso a la información pública afecte a documentos que se integran en un procedimiento administrativo en curso y, además, esos documentos se soliciten por quienes tienen la condición de interesados en dichos procedimientos».
4.4. Error de la sentencia de instancia: inexistencia de procedimiento administrativo en curso
El Tribunal Supremo identifica el error fundamental de la sentencia recurrida:
«la sentencia impugnada se equivoca cuando considera que los documentos reclamados por el recurrente al Ayuntamiento de Busturia (Vizcaya) formaban parte de un procedimiento administrativo en curso en el que tenía la condición de interesado».
Y precisa:
«Como ya hemos indicado anteriormente, la sentencia recurrida en casación se equivoca cuando declara que el reclamante tenía la condición de interesado en un procedimiento administrativo de protección de la legalidad urbanística en curso. En realidad, cuando se presenta la solicitud de entrega de diversos documentos, ningún procedimiento administrativo de protección de la legalidad urbanística estaba en trámite».
El Tribunal aclara que:
«lo único que existía era un escrito del recurrente dirigido al Ayuntamiento de Busturia reclamando la entrega de diversos documentos que se encontraban en diversos procedimientos administrativos pero todos ellos diferentes del procedimiento de protección de legalidad urbanística que menciona la Sala de instancia».
4.5. Inaplicabilidad de la especialidad de la Disposición Adicional Primera
Como consecuencia del análisis anterior, el Tribunal concluye:
«esta Sala considera que no era aplicable la especialidad recogida en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 porque no estamos ante la solicitud de documentos que formaran parte de un procedimiento administrativo en curso o en tramitación».
4.6. Consideración sobre la formulación de la cuestión de interés casacional
De manera relevante, el Tribunal advierte de una desconexión entre la cuestión de interés casacional identificada en el auto de admisión y el caso concreto:
«la redacción del auto de admisión en cuanto a la determinación de la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia está desconectada del concreto pronunciamiento recogido en la sentencia impugnada en casación».
Por ello, la Sala advierte que:
«en el auto de admisión se estarían planteando cuestiones interpretativas del ordenamiento jurídico de forma teórica y abstracta en cuanto que están desligadas de las circunstancias concurrentes en el caso litigioso examinado”.
Y concluye que:
«no existe una precisa vinculación entre la razón de decidir de la resolución judicial impugnada en casación y la cuestión de interés casacional identificada en el auto de admisión”.
V. Conclusión
La STS 4379/2025 constituye un pronunciamiento relevante en materia de transparencia y acceso a la información pública, especialmente en lo que respecta a la delimitación entre el régimen jurídico de la LTAIBG y el de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.
Aportaciones principales de la sentencia:
1. Clarificación interpretativa de la Disposición Adicional Primera LTAIBG
El Tribunal establece de manera clara que la aplicación de la normativa procedimental en lugar de la LTAIBG requiere la concurrencia de dos requisitos: existencia de procedimiento en curso y condición de interesado del solicitante en ese concreto procedimiento. La ausencia de cualquiera de ellos determina la aplicabilidad del régimen general de transparencia.
2. Criterio favorable a la interpretación amplia del derecho de acceso
La sentencia refuerza la línea jurisprudencial que apuesta por una interpretación expansiva del derecho de acceso y restrictiva de sus límites, en consonancia con los principios democráticos, de transparencia y buena administración que inspiran la LTAIBG.
3. Protección frente a interpretaciones restrictivas
El pronunciamiento constituye una garantía frente a interpretaciones administrativas o judiciales que, mediante una aplicación extensiva de las excepciones, puedan vaciar de contenido el derecho de acceso reconocido con carácter general en el artículo 12 LTAIBG.
4. Compatibilidad de regímenes jurídicos
Aunque no formula doctrina sobre la compatibilidad o exclusión entre ambos regímenes, la sentencia sugiere implícitamente que no existe una incompatibilidad absoluta entre ostentar la condición de interesado y ejercitar el derecho de acceso bajo la LTAIBG, siempre que no concurran los requisitos de la Disposición Adicional Primera.
La sentencia deja abierta la cuestión teórica (por no ser necesaria para la resolución del caso) sobre si un interesado en un procedimiento administrativo en curso puede optar por ejercitar su derecho de acceso bien bajo el régimen de la Ley 39/2015 (art. 53), bien bajo el régimen de la LTAIBG (art. 12), o si existe una prelación necesaria del primer régimen sobre el segundo.
Esta cuestión, de indudable relevancia práctica, quedará pendiente de pronunciamiento en futuros casos en los que efectivamente concurran los dos requisitos de la Disposición Adicional Primera.
En definitiva, la STS 4379/2025 refuerza la concepción del derecho de acceso a la información pública como un derecho constitucional de configuración amplia, cuyas limitaciones deben interpretarse de forma restrictiva y aplicarse únicamente cuando concurran de manera efectiva y acreditada los presupuestos legalmente establecidos.
