En el presente análisis jurisprudencial la Sentencia del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de Elche, nº 257/2025, de fecha 7 de julio de 2025, que resuelve un recurso contencioso-administrativo sobre la imposición de penalidades contractuales por demora en la ejecución de contratos públicos.
I. Materia objeto del pleito
El recurso contencioso-administrativo tiene por objeto impugnar el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de un Ayuntamiento que desestimó el recurso de reposición interpuesto. El objeto es la imposición de una penalidad por demora en la ejecución del contrato a una contratista por importe de 74.862,89 euros (IVA incluido), en el marco del contrato de «SUMINISTRO Y CONSTRUCCIÓN DE ÁREAS INFANTILES ADAPTADAS E INCLUSIVAS».
La controversia se centra en determinar la procedencia de la imposición de penalidades por exceder el plazo total de ejecución del contrato, analizándose tanto la imputabilidad del retraso como la eventual prescripción del procedimiento sancionador.
II. Hechos fácticos relevantes
Los hechos que conforman el sustrato fáctico del presente litigio pueden sintetizarse en los siguientes:
1. Contexto contractual y plazos de ejecución:
- La obra debería haber finalizado el 20 de junio de 2023, o alternativamente el 15 de mayo de 2023 según el plan de obras aprobado por el Ayuntamiento.
- El contratista no manifestó en el plazo legal anomalía alguna que retrasara la obra durante el periodo de ejecución previsto.
- La empresa no solicitó prórroga alguna dentro de los 15 días siguientes a los hechos que posteriormente alegaría como justificativos del retraso.
2. Causas alegadas del retraso:
- Retraso en el suministro de elementos metálicos, comunicado por la empresa suministradora el 20 de septiembre de 2023, debido a problemas de aprovisionamiento de acero.
- Condiciones meteorológicas adversas durante los meses de julio y agosto que afectaron al desarrollo de los trabajos al aire libre, en relación con las medidas frente a la exposición a temperaturas elevadas (RDL 4/2023 y Circular interna del 14/06/2023).
3. Cronología procedimental:
- Los hechos comunicados como causa del retraso ocurrieron en julio y agosto de 2023, cuando la obra ya debería haber finalizado.
- La solicitud de prórroga del plazo de ejecución fue presentada por la demandante el 25 de julio de 2024, es decir, más de un año después de la fecha prevista de finalización.
- Se concedió una ampliación del plazo hasta el 17 de abril de 2024 (prórroga impropia).
- El Ingeniero Agrónomo, como responsable del contrato, emitió informe el 31 de mayo de 2024 y posteriormente se ratificó en informe de 22 de julio de 2024.
III. Cuestión de debate
La litis se articula en torno a dos cuestiones jurídicas principales que la parte recurrente plantea frente a la imposición de penalidades:
- La no imputabilidad de la demora a la mercantil. La empresa sostiene que el retraso en la ejecución fue consecuencia de circunstancias ajenas a su voluntad y control: problemas en el suministro de materiales (elementos metálicos) por causas externas y condiciones meteorológicas adversas que impedían el trabajo en condiciones de seguridad.
- La prescripción del plazo para iniciar el procedimiento de imposición de penalidades. La recurrente argumenta que habría transcurrido el plazo de tres meses desde que se determinó el incumplimiento, invocando la existencia de un plazo de prescripción que impediría la actuación administrativa sancionadora.
Adicionalmente, la parte actora sustenta su defensa en la teoría de los actos propios, alegando que el Ayuntamiento «consintió la continuidad de las obras sin denuncias», lo que implicaría una prórroga tácita del plazo de ejecución y, consecuentemente, la improcedencia de la sanción por entender que la solicitud de prórroga del 25 de julio de 2024 no fue extemporánea.
IV. Ratio decidendi
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo desestima el recurso interpuesto, confirmando la legalidad de la imposición de penalidades. Los fundamentos jurídicos que sustentan esta decisión son los siguientes:
A) Sobre la extemporaneidad de la solicitud de prórroga
El tribunal fundamenta su decisión en la interpretación del artículo 100.2 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), estableciendo:
«Examinados los preceptos legales reseñados así como la documentación obrante en el expediente administrativo, no puede más que desestimarse el presente recurso, pues conforme al art. 100.2 RGLCAP el plazo de ejecución solo puede prorrogarse a instancia del contratista o de oficio por la Administración mientras está vigente el propio plazo, y no es el caso; la mercantil NO solicita ninguna de las prórrogas dentro de los 15 días siguientes a los hechos ocurridos, ya que la obra debería haber finalizado el 20/06/2023, o bien en la fecha prevista (15/05/2023) en su plan de obras aprobado por el Ayuntamiento, no manifestó en el plazo legal el adjudicatario anomalía alguna que retrasara la obra.»
Esta interpretación resulta fundamental: la prórroga del plazo de ejecución requiere que la solicitud se formule mientras el plazo contractual está vigente, no siendo admisible una solicitud posterior a su vencimiento. El incumplimiento de este requisito temporal determina la extemporaneidad de la petición.
B) Sobre la inexistencia de prórroga tácita
El órgano judicial rechaza categóricamente la aplicación de la teoría de los actos propios y la existencia de una prórroga tácita, diferenciándola de la figura de la prórroga impropia:
«Además los hechos comunicados ocurrieron en los meses de julio y agosto del 2023, cuando la obra debería haber ya finalizado, la prórroga se encuentra debidamente denegada, sin que pueda considerarse la posibilidad de concesión de una ‘prórroga tácita’ sino un supuesto de ‘prórroga impropia’ que, a tenor del art. 97 RGLCAP es plenamente compatible con la imposición de penalidades cuando no procede la resolución del contrato de obras, tal y como dispone el artículo 29.3 de la LCSP.»
Esta distinción es crucial: mientras la prórroga tácita implicaría la ausencia de retraso sancionable, la prórroga impropia permite la continuación de la obra vencido el plazo contractual, pero manteniendo la facultad de la Administración de imponer penalidades por el incumplimiento temporal.
C) Sobre la imputabilidad del retraso
El tribunal analiza las causas alegadas por el contratista y concluye su imputabilidad mediante el siguiente razonamiento:
«El Ingeniero Agrónomo, como responsable del contrato, en su último informe de fecha 22 de julio de 2024, da respuesta al recurso de reposición presentado, ratificándose en su informe de 31/05/2024. (documento 319 del expediente administrativo) frente a la acusación de ‘cambio de criterio no justificado’ reafirma la extemporaneidad e imputabilidad de las causas a la demandante, puesto que aun dando por acreditada que la causa de la demora no es imputable al adjudicatario por las condiciones aducidas (obra documentación justificativa en el expediente) y las circunstancias dadas estas se han dado fuera del plazo de finalización de la obra.»
El argumento central reside en la temporalidad de las causas invocadas: aunque pudieran existir circunstancias extraordinarias (problemas de suministro o condiciones meteorológicas adversas), estas se produjeron cuando el plazo contractual ya había vencido. Como señala la sentencia:
«En el expediente obran documentos que acreditan el retraso en el suministro de elementos metálicos con comunicación de la empresa suministradora de fecha 20/09/2023, por problemas de suministro de acero para su fabricación, siendo el problema de aprovisionamiento por causa externa al contratista, y documento sobre las condiciones meteorológicas que afectan al desarrollo de los trabajos relacionadas con las medidas a tomar frente a la exposición a temperaturas elevadas en trabajos al aire libre durante los meses de julio y agosto (RDL 4/2023, y Circular interna del 14/06/2023), observando, dice también el Ingeniero, que en dichos periodos la obra debería estar conclusa.»
D) Sobre la prescripción del procedimiento
El tribunal rechaza frontalmente la alegación de prescripción, distinguiendo entre la regulación sustantiva de las penalidades y la eventual existencia de plazos de prescripción:
«Se opone prescripción del plazo para iniciar el procedimiento de imposición de penalidades, un plazo de tres meses desde que se determinó el incumplimiento. El artículo 192.2 de la LCSP no establece un plazo de prescripción para las penalidades, sino que regula su cuantía y proporcionalidad en caso de incumplimiento por parte del contratista, por lo que tampoco se puede acoger dicha excepción.»
El razonamiento judicial diferencia entre la regulación material del régimen sancionador (cuantía y proporcionalidad) y la existencia de plazos de caducidad o prescripción, concluyendo que el artículo 192.2 LCSP no contempla estos últimos.
E) Sobre la base legal de la imposición de penalidades
Finalmente, el tribunal confirma la adecuación de la actuación administrativa al ordenamiento jurídico:
«La imposición de penalidades, se ha llevado a cabo durante la ejecución del contrato y no se ha acreditado lo contrario el órgano de contratación, ante un incumplimiento de sus obligaciones según el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares en la Cláusula 16ª (DOC. 24 E.A.) y LCSP arts. 192 apartado segundo establece: ‘Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido parcialmente la ejecución de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, atendidas las circunstancias del caso, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo’.»
V. Conclusión
La SJCA 467/2025 realiza una interesante aportación relevante a la doctrina jurisprudencial en materia de penalidades contractuales por demora en la ejecución de contratos públicos, estableciendo criterios interpretativos sobre cuestiones de trascendencia práctica.
Principales conclusiones doctrinales:
Primera. La solicitud de prórroga del plazo de ejecución debe formularse necesariamente durante la vigencia del plazo contractual. La presentación extemporánea de dicha solicitud, una vez vencido el plazo, no puede ser atendida conforme al artículo 100.2 RGLCAP, sin que quepa invocar la teoría de los actos propios o la existencia de una prórroga tácita por la mera continuación de las obras con conocimiento de la Administración.
Segunda. La sentencia diferencia nítidamente entre prórroga tácita y prórroga impropia: mientras la primera supondría la inexistencia de incumplimiento temporal, la segunda (art. 97 RGLCAP y art. 29.3 LCSP) permite la continuación de la ejecución contractual vencido el plazo sin que ello impida la imposición de penalidades por el retraso acumulado.
Tercera. La imputabilidad del retraso no se evalúa únicamente por la naturaleza de las causas que lo motivan, sino también por su temporalidad respecto al plazo contractual. Aunque pudieran existir circunstancias extraordinarias ajenas a la voluntad del contratista, si estas se producen cuando el plazo ya ha vencido, no pueden invocarse como eximente de responsabilidad, al no haber cumplido el contratista con su obligación temporal básica.
Cuarta. El artículo 192.2 LCSP no establece plazos de prescripción para el procedimiento de imposición de penalidades, regulando únicamente su cuantía y proporcionalidad. La imposición puede realizarse durante la ejecución del contrato sin que opere un plazo de caducidad de tres meses desde la determinación del incumplimiento.
Quinta. La carga de la diligencia temporal recae sobre el contratista, quien debe comunicar las incidencias y solicitar las prórrogas pertinentes dentro de los plazos legalmente establecidos (15 días desde que se produzca la causa del retraso). El incumplimiento de esta obligación de comunicación oportuna determina la imputabilidad del retraso y la procedencia de las penalidades.
En definitiva, la sentencia refuerza el principio de seguridad jurídica en la contratación pública, exigiendo un cumplimiento estricto de los plazos y procedimientos establecidos para la modificación de los términos contractuales, y confirmando la facultad de la Administración para imponer penalidades cuando el incumplimiento temporal resulte imputable al contratista por su falta de diligencia en la comunicación oportuna de las incidencias y en la solicitud tempestiva de prórrogas.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
