Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1193/2025 (Sección tercera), de fecha 29 de septiembre de 2025, en materia de otorgamiento de una licencia audiovisual de televisión digital terrestre de ámbito autonómico.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera) tiene por objeto determinar la conformidad con el derecho de la Unión Europea de las bases de un concurso público convocado por la Xunta de Galicia para el otorgamiento de una licencia audiovisual de televisión digital terrestre (TDT) de ámbito autonómico.
Específicamente, se cuestiona la cláusula octava, apartado B, subapartado e) de las bases del concurso aprobadas por Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 21 de octubre de 2021, que establecía como obligación esencial del titular de la licencia «Disponer de estudios de producción propia en el ámbito de cobertura de la licencia con una estructura informativa de ámbito gallego formada por profesionales de la información».
La controversia jurídica central radica en determinar si esta exigencia de arraigo territorial constituye una restricción injustificada a la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio son los siguientes:
2.1. Origen de la licencia disponible
- Por Resolución de 9 de mayo de 2005, la Xunta de Galicia convocó un concurso público para otorgar, mediante concesión, la gestión indirecta del servicio público de televisión digital de cobertura autonómica.
- El 22 de julio de 2005, el Consello de la Xunta adjudicó provisionalmente el programa 1 del canal 63 a una entidad.
- Con la entrada en vigor de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual, mediante Resolución de 28 de mayo de 2012 se transformaron en licencias los expedientes de televisión en situación de adjudicación provisional, resultando adjudicataria «MEDIOS DIGITALES DE GALICIA, S.A.U.»
- Por Resolución de 20 de diciembre de 2019, se aceptó la renuncia y se declaró la extinción de la licencia de MEDIOS DIGITALES DE GALICIA, S.A.U., quedando así vacante la frecuencia.
2.2. Nueva convocatoria y actuaciones recurridas
- El 2 de marzo de 2021, la entidad ahora demandante solicitó a la Secretaría de Medios la convocatoria de concurso para la adjudicación de la licencia audiovisual liberada.
- El 21 de octubre de 2021, el Consello de la Xunta de Galicia aprobó las bases del concurso público, incluyendo la controvertida cláusula de arraigo territorial.
- El 22 de febrero de 2022, mediante Resolución de la Secretaría de Medios, se declaró desierto el concurso público.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión del recurso de casación, de fecha 17 de enero de 2024, identificó la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consistente en:
«Determinar si la exigencia establecida en las bases del concurso de que la adjudicataria de la licencia audiovisual del MAUT (Multiplex Autonómico) de TDT cuente con medios de implantación dentro de la Comunidad Autónoma de Galicia puede suponer un impedimento al principio de la libertad de establecimiento».
La controversia jurídica se articula entorno a tres ejes fundamentales:
- Determinación de si la cláusula constituye una restricción a la libertad de establecimiento.
- En caso afirmativo, si existe justificación basada en razones imperiosas de interés general.
- Si la restricción respeta el principio de proporcionalidad, siendo apropiada para garantizar el objetivo perseguido sin ir más allá de lo necesario.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo estructura su razonamiento en varios pasos lógicos que conducen a la estimación del recurso:
4.1. Naturaleza restrictiva de la cláusula
El Tribunal concluye que la cláusula controvertida constituye una restricción a la libertad de establecimiento:
«Esta Sala del Tribunal Supremo considera que la cláusula de las bases de concurso en cuestión constituye una restricción a la libertad de establecimiento, en el sentido del artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
En efecto, la obligación impuesta al titular de la licencia por las bases del concurso (…) consiste en: «Disponer de estudios de producción propia en el ámbito de cobertura de la licencia con una estructura informativa de ámbito gallego formada por profesionales de la información», y se le atribuye carácter esencial, con la consecuencia aparejada de que su incumplimiento autoriza la revocación de la licencia por parte de la Administración autonómica.
Verdaderamente, no constituye un criterio determinante de la adjudicación de la licencia, pero condiciona su ejercicio, obstaculizando y haciendo menos interesante el ejercicio de la libertad de establecimiento, al configurarse como una obligación esencial impuesta al titular de la licencia, cuyo incumplimiento supone causa de revocación de la misma.»
4.2. Test de justificación y proporcionalidad
El Tribunal sistematiza la jurisprudencia europea sobre restricciones a libertades fundamentales:
«Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea:
(i) Deben considerarse «restricciones a la libertad de establecimiento», en el sentido del artículo 49 TFUE, todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad.
(ii) Una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea solo es admisible a condición, en primer lugar, de estar justificada por un objetivo expresamente mencionado en el artículo 52 TFUE, apartado 1, o una razón imperiosa de interés general y, en segundo lugar, de respetar el principio de proporcionalidad, lo que implica que: sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para su consecución.»
4.3. Insuficiencia de las justificaciones económicas
El Tribunal rechaza las justificaciones de carácter económico invocadas:
«En primer lugar, debe destacarse que las razones económicas que subyacen en buena parte de los fines previstos en el artículo 2 del Decreto 81/2005, de 14 de abril, no pueden servir de justificación para obstaculizar o limitar una de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados, como reiteradamente ha declarado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»
Citando la jurisprudencia europea:
«Según reiterada jurisprudencia, motivos de carácter meramente económico, como el fomento de la economía nacional o el buen funcionamiento de esta, no pueden servir de justificación para un obstáculo a una de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados (…)
En cambio, el Tribunal de Justicia ha admitido que motivos de carácter económico que persiguen un objetivo de interés general o la garantía de un servicio de interés general pueden constituir una razón imperiosa de interés general que podría justificar un obstáculo a alguna de las libertades fundamentales garantizadas por los Tratados»
4.4. Falta de proporcionalidad de la medida
Aun considerando que pudieran existir fines legítimos (fomento cultural, social), el Tribunal declara que la medida es desproporcionada:
«En segundo lugar, no se advierte en relación con los restantes fines aducidos -fomento de los valores culturales y sociales de Galicia, de la participación de los grupos sociales de este ámbito territorial y de creación de programas de producción propia y de producciones audiovisuales gallegas-, el cumplimiento de los requisitos de proporcionalidad que exige la jurisprudencia europea. La razón de esta afirmación reside en que, aun considerando que la obligación impuesta al titular de la licencia fuera apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, el cumplimiento de los fines perseguidos, lo cual resulta ciertamente discutible, se constata que la obligación impuesta, claramente restrictiva de la libertad de establecimiento, resulta desproporcionada, en la medida que va más allá de lo necesario para su consecución.»
4.5. Existencia de alternativas menos restrictivas
El elemento decisivo para declarar la desproporción es la posibilidad de alcanzar los mismos fines por medios menos restrictivos:
«Asiste la razón a la parte recurrente cuando afirma que la consecución de tales fines podría asegurarse también con medidas de diferente signo, dado que técnicamente no existe ninguna razón para considerar que no puedan alcanzarse esos mismos objetivos sin que el titular de la licencia disponga de estudios de producción propia en el ámbito de cobertura de la licencia. Como es lógico, el fomento de todos esos valores e intereses se alcanzaría, igualmente, mediante otras medidas menos restrictivas, como inversiones del titular de la licencia en producciones propias o de productoras gallegas, la adquisición de derechos de explotación de producciones gallegas o la financiación previa de esas producciones desarrolladas por productoras gallegas, sin necesidad de implantar un estudio de producción en determinado territorio con una estructura informativa de ámbito gallego formada por profesionales de la información.»
El Tribunal considera especialmente revelador que la propia sentencia de instancia admitiera esta posibilidad:
«En relación con lo expuesto, resulta revelador que la sala de instancia acepte dialécticamente que los fines expresados por la Administración demandada para justificar la cláusula de las bases controvertida podrían alcanzarse también desde otro territorio. Siendo así, como lo es, se evidencia la falta de proporcionalidad de la restricción de la libertad de establecimiento, pues al ser posible arbitrar otras medidas para la consecución de tales fines, debió preservarse esta libertad fundamental.»
V. Doctrina jurisprudencial fijada
Como respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial en interpretación de los artículos 49 y 52.1 del TFUE y del artículo 4.1 de la Directiva 2010/13/UE:
«El establecimiento o inclusión en las bases de un concurso para la adjudicación de una licencia para la prestación del servicio de comunicación audiovisual televisiva -de ámbito autonómico y titularidad privada- de cláusulas que condicionen su adjudicación o la prestación del servicio por el adjudicatario, consistentes en la exigencia de que disponga de estudios de producción propia en el ámbito de cobertura de la licencia, solo será compatible con la libertad de establecimiento que garantiza el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, cuando estén justificadas bien por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, o bien por una razón imperiosa de interés general y, además, respeten el principio de proporcionalidad, es decir, que sean apropiadas para garantizar, de forma congruente y sistemática, la realización del objetivo perseguido y que no vayan más allá de lo necesario para su consecución.»
Y añade específicamente para el caso concreto:
«En este caso, la exigencia establecida en las bases del concurso de que la adjudicataria de la licencia audiovisual del MAUT (Multiplex Autonómico) de Televisión Digital Terrestre de la Comunidad Autónoma de Galicia, cuente con medios de implantación -estudios de producción propia- dentro de la Comunidad Autónoma de Galicia, supone una restricción desproporcionada al principio de la libertad de establecimiento, consagrado en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.»
VI. Conclusión
La STS constituye un pronunciamiento de relevancia en la articulación entre las competencias autonómicas en materia de comunicación audiovisual y las libertades fundamentales del mercado interior europeo.
La sentencia realiza varias aportaciones significativas:
1. Clarificación del concepto de restricción en el sector audiovisual
El Tribunal precisa que no solo son restrictivas las medidas que impiden participar en un concurso, sino también aquellas que, condicionando el ejercicio de la actividad, la hacen menos atractiva o viable. La calificación como «obligación esencial» y la previsión de revocación por incumplimiento son elementos decisivos para apreciar la naturaleza restrictiva.
2. Delimitación entre objetivos económicos y de interés general
La sentencia distingue con precisión entre:
- Objetivos puramente económicos (fomento económico local, empleo directo), que son insuficientes
- Objetivos de interés general con componente económico (servicio público, fomento cultural), que pueden ser admisibles
- La necesidad de que estos últimos se persigan mediante medidas proporcionadas
3. Relevancia del principio de proporcionalidad
El fallo subraya que, incluso admitiendo la legitimidad del objetivo, la medida debe ser la menos restrictiva posible. La existencia de alternativas (inversión en producción local sin necesidad de implantación física, adquisición de derechos, financiación) resulta determinante para declarar la desproporción.
La sentencia representa una aplicación equilibrada y rigurosa de la jurisprudencia europea sobre libertades fundamentales al sector audiovisual. El Tribunal Supremo no niega la legitimidad de los objetivos culturales y sociales perseguidos por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, pero exige que las medidas adoptadas sean estrictamente proporcionales y no vayan más allá de lo necesario.
El fallo pone de manifiesto la necesidad de superar aproximaciones territoriales restrictivas en favor de fórmulas que, garantizando la promoción de la identidad cultural y los valores locales, respeten plenamente la libertad de establecimiento. La clave reside en distinguir entre fines (legítimos) y medios (que deben ser proporcionados).
