En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Cuarta, nº 365/2025, de fecha 14 de julio de 2025, que resuelve un recurso sobre la orden de reintegro de una subvención.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto por una mercantil contra la Resolución de la Consellera de Hacienda, Economía y Administración Pública de 2 de octubre de 2023, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la orden de reintegro de una subvención concedida al amparo del Decreto 61/2021, de 14 de mayo, del Consell, de ayudas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial por la COVID-19.
El objeto central del litigio versa sobre la legalidad de la orden administrativa que exige el reintegro parcial de 68.999,99 euros (más intereses de demora por importe de 3.616,83 euros) de la subvención inicialmente concedida por importe de 146.115,28 euros, debido a deficiencias detectadas en la justificación de su aplicación.
II. Hechos fácticos relevantes
Los antecedentes fácticos que resultan determinantes para la comprensión del asunto son los siguientes:
a) Concesión de la subvención: Mediante Resolución de 24 de septiembre de 2021, se concedió a la demandante una subvención de 146.115,28 euros bajo el régimen del Decreto 61/2021, procediéndose a su abono el 29 de septiembre de 2021.
b) Solicitud inicial: En la solicitud de ayuda presentada por la beneficiaria se incluía exclusivamente:
- Deuda financiera con aval público: 222.700 euros
- Deuda pendiente de acreedores y proveedores (IVA excluido): 5.449,272 euros
Resulta crucial constatar que no se incluyó en la solicitud inicial deuda financiera sin aval.
c) Justificación presentada: El 2 de febrero de 2022, el interesado realizó el trámite de justificación por importe de 170.564,31 euros. Tras el examen de la documentación, se emitió requerimiento de subsanación el 29 de septiembre de 2022.
d) Documentación complementaria: El beneficiario aportó documentación adicional el 10 de octubre de 2022, el 27 de diciembre de 2022 y el 3 de enero de 2023. En esta documentación complementaria, la empresa modificó la naturaleza de la deuda, incluyendo por primera vez deuda financiera sin aval por importe de 69.000 euros, alegando que se trataba de la corrección de un error en la solicitud inicial.
e) Procedimiento de reintegro: El 23 de febrero de 2023, se notificó el inicio del procedimiento de reintegro. Tras las alegaciones presentadas por el interesado el 15 de marzo de 2023, se dictó Resolución de reintegro el 19 de junio de 2023, confirmada posteriormente en reposición por la resolución ahora recurrida.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se centra en determinar si resulta procedente la orden de reintegro parcial de la subvención cuando el beneficiario pretende justificar su aplicación a finalidades distintas de las inicialmente solicitadas y concedidas, específicamente mediante la incorporación tardía en fase de justificación de una deuda financiera sin aval que no constaba en la solicitud original.
La empresa recurrente articula su impugnación sobre dos ejes fundamentales:
1. Defecto de motivación: Sostiene que la resolución administrativa no está debidamente motivada y contiene contradicciones.
2. Procedencia de la justificación: Alega que el error en la solicitud inicial debe entenderse subsanado mediante:
- El informe de auditoría de 28 de enero de 2022
- La declaración responsable presentada el 27 de diciembre de 2022, cuyo anexo B incorpora la modificación de la ayuda solicitada con inclusión de la deuda financiera sin aval por 69.000 euros
Por su parte, la Administración demandada sostiene que no cabe modificar en fase de justificación la naturaleza y finalidad de la deuda para la que se solicitó y concedió la subvención, ya que la deuda financiera sin aval no figuraba en la solicitud inicial y se comunicó su existencia en diciembre de 2022, es decir, con carácter posterior (ex post) a la concesión.
IV. Ratio decidendi
El Tribunal desestima íntegramente el recurso formulado, confirmando la legalidad de la orden de reintegro. La fundamentación jurídica de la sentencia se asienta sobre los siguientes pilares:
4.1. Rechazo del vicio de motivación
El órgano judicial descarta la existencia de déficit motivacional en los siguientes términos:
«Finalmente, no se aprecia déficit alguno de motivación que haya determinado la indefensión del interesado, quien ha conocido las razones determinantes de la decisión administrativa y ha podido alegar y probar lo que ha tenido por conveniente para cuestionar la legalidad de la orden de reintegro impugnada».
La Sala advierte que el alegado defecto de motivación está vinculado a la cuestión de fondo, pues lo que realmente cuestiona la actora es la fundamentación jurídica de la orden de reintegro, no la ausencia de motivación formal.
4.2. Alcance y límites de la obligación de justificación
El núcleo esencial de la ratio decidendi se encuentra en la delimitación del contenido y los límites de la obligación de justificar la subvención percibida. La sentencia realiza un análisis sistemático del régimen jurídico aplicable:
«Lo que debe acreditarse en el trámite de justificación de la subvención es el adecuado empleo de la ayuda solicitada y concedida».
El Tribunal parte de la normativa aplicable, citando expresamente:
- Artículo 14.1.b) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones: establece como obligación del beneficiario «Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención«.
- Artículo 30.1 de la Ley General de Subvenciones: que precisa el alcance de la justificación como «el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención«.
4.3. Imposibilidad de modificar ex post la finalidad de la subvención
La sentencia establece con claridad meridiana que la justificación no puede servir para alterar los términos de la concesión:
«En este caso, la solicitud inicial no incluía deuda financiera sin aval, sino exclusivamente deuda financiera con aval público por importe de 222.700 euros y deuda pendiente de acreedores y proveedores (IVA excluido) por importe de 5.449,272 euros. Por tanto, la justificación debía extenderse a acreditar el adecuado empleo de los 170.564,29 euros en dicho tipo de deuda».
El razonamiento del Tribunal resulta contundente al rechazar la tesis de la recurrente:
«Por tanto, la tesis de la actora supone alterar el contenido de la obligación de justificación, pues en lugar de acreditar el adecuado empleo de la ayuda para los concretos fines para los que fue concedida, pretende alterar los términos de la subvención y los fines que determinaron su concesión con ocasión del trámite de justificación«.
4.4. El momento relevante: comunicación ex post de la deuda
Otro aspecto determinante en la argumentación judicial es la identificación del momento en que se comunicó a la Administración la existencia de la deuda financiera sin aval:
«Cuando la Administración alude a inscripción de la deuda financiera sin aval, a lo que está refiriéndose en el fondo es a la comunicación a la Administración de su existencia, lo que se verificó en diciembre de 2022, es decir, con carácter ex post a la concesión de la subvención».
Este elemento temporal resulta nuclear, pues evidencia que la empresa pretendió incorporar una finalidad nueva con posterioridad a la concesión, lo que desvirtúa la naturaleza misma del procedimiento de justificación.
V. Conclusión
La STSJCV establece una doctrina clara y rigurosa sobre los límites de la obligación de justificación de subvenciones públicas, con especial relevancia en el contexto de las ayudas extraordinarias concedidas durante la pandemia de COVID-19.
El trámite de justificación de una subvención tiene por objeto acreditar el correcto empleo de los fondos públicos para las finalidades específicas que determinaron su concesión, no pudiendo servir como vía para modificar a posteriori la naturaleza o destino de la ayuda solicitada y otorgada.
Consecuencias jurídicas:
- Principio de inalterabilidad de la finalidad: Una vez concedida la subvención, el beneficiario no puede modificar unilateralmente en fase de justificación los conceptos de gasto para los que solicitó y obtuvo la ayuda.
- Límites del informe de auditoría: Aunque el auditor verifique la realidad de determinados gastos o deudas, ello no subsana que dichos conceptos no estuvieran incluidos en la solicitud inicial ni en la resolución de concesión.
- Seguridad jurídica y control del gasto público: La interpretación del TSJ valenciano refuerza la seguridad jurídica en la gestión de ayudas públicas, garantizando que las administraciones concedan subvenciones sobre la base de información veraz y que los beneficiarios las apliquen exactamente a los fines declarados.
- Consecuencia del incumplimiento: El artículo 30.8 de la Ley General de Subvenciones prevé que la justificación insuficiente conlleva el reintegro en los términos del artículo 37 de dicha norma, criterio aplicado correctamente por la Administración y confirmado por el Tribunal.
La sentencia resulta especialmente relevante en un contexto de proliferación de ayudas públicas extraordinarias y supone un recordatorio a los beneficiarios sobre la necesidad de extremar el rigor en la solicitud inicial, pues los términos de la concesión determinan de forma vinculante el ámbito de la posterior justificación, sin que quepa su reformulación a través de la aportación tardía de documentación que altere sustancialmente la finalidad originaria de la ayuda.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
