En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 530/2025, de fecha 16 de octubre de 2025, que resuelve un recurso sobre la delimitación de la competencia entre el recurso de alzada y la manifestación de disconformidad con la propia valoración expropiatoria.
I. Materia objeto del pleito
La presente sentencia resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Secretaría Autonómica de Política Territorial, Urbanismo y Paisaje, que confirmó en alzada, el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 23 de febrero de 2022, aprobatorio del Proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito Parc Sagunt II.
El núcleo de la controversia gravita en determinar si la Administración actuó conforme a derecho al calificar de oficio como recurso de alzada —aplicando el artículo 115.2 de la Ley 39/2015 (LPACAP)— un escrito presentado por los propietarios expropiados que únicamente manifestaba su disconformidad con la hoja de aprecio, sin formular expresamente impugnación alguna contra el acuerdo aprobatorio del proyecto expropiatorio.
La cuestión jurídica subyacente versa sobre la inclusión en la hoja de aprecio de la indemnización por pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización, prevista en el artículo 38.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015 (TRLSRU), y sobre qué órgano —Administración en alzada o Jurado Provincial de Expropiación— resulta competente para resolver sobre dicho concepto indemnizatorio.
II. Hechos fácticos relevantes
Los hechos fácticos que fundamentan la litis pueden sistematizarse del siguiente modo:
a) Aprobación del proyecto expropiatorio
Mediante acuerdo de 23 de febrero de 2022, la Comisión Territorial de Urbanismo aprobó definitivamente el Proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito Parc Sagunt II, legitimando la ocupación de los bienes o derechos afectados.
b) Notificación y pie de recurso
El acuerdo fue notificado a los propietarios afectados con el siguiente pie de recurso dual:
- Posibilidad de interponer recurso de alzada ante la Secretaría Autonómica de Política Territorial, Urbanismo y Paisaje.
- Facultad de manifestar, en el plazo de 20 días hábiles, su disconformidad con la valoración establecida en el Proyecto, ante la propia Comisión Territorial de Urbanismo.
Se advirtió expresamente que, de no formularse oposición a la valoración en dicho plazo, se entendería aceptada la valoración fijada, determinándose el justiprecio definitivamente. Asimismo, se indicó que las hojas de aprecio impugnadas serían remitidas, junto con el expediente, al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia para fijar el justiprecio.
c) Escrito de alegaciones de los propietarios
Con fecha 13 de junio de 2022, los recurrentes presentaron escrito titulado «Reiteración Rechazo Hoja de Aprecio», en el que manifestaron expresamente su disconformidad con la valoración establecida en el Proyecto y rechazaron la hoja de aprecio formulada por la entidad beneficiaria.
En dicho escrito impugnaron los criterios de valoración aplicados (clase de cultivo, tipo de capitalización y factor de localización) y, finalmente, solicitaron la inclusión de la indemnización por pérdida de la facultad de participar en la urbanización conforme al artículo 38 TRLSRU.
El escrito concluyó solicitando que se tuviera por manifestada su disconformidad, se rechazara la hoja de aprecio de la beneficiaria, se reiterara su propia hoja de aprecio y se remitiera el expediente al Jurado para la determinación del justiprecio.
d) Calificación de oficio como recurso de alzada
La Administración autonómica, aplicando el artículo 115.2 LPACAP, calificó de oficio el escrito como recurso de alzada, entrando a resolver sobre la procedencia de la indemnización prevista en el artículo 38 TRLSRU.
Mediante resolución de 18 de abril de 2023, la Secretaría Autonómica desestimó el recurso (así calificado) y confirmó el acuerdo de la Comisión Territorial, rechazando la inclusión de dicha indemnización en las hojas de aprecio.
e) Recurso contencioso-administrativo
Disconformes con esta tramitación y resolución, los propietarios interpusieron recurso contencioso-administrativo, alegando que nunca tuvieron intención de recurrir el acuerdo aprobatorio del proyecto, sino únicamente de manifestar su rechazo a la hoja de aprecio para que el Jurado determinara el justiprecio, tal como establecía expresamente el pie de recurso del acuerdo notificado.
III. Cuestión de debate
Las controversias jurídicas que se plantea en la presente sentencia son las siguientes:
- Límites del artículo 115.2 LPACAP
¿Resulta conforme a derecho que la Administración califique de oficio como recurso de alzada un escrito que, de forma expresa y clara, únicamente manifiesta disconformidad con la valoración establecida en la hoja de aprecio, cuando el propio acuerdo administrativo diferenciaba nítidamente entre ambas vías (recurso de alzada vs. disconformidad con la valoración)?
- Delimitación competencial entre Administración y Jurado
¿Corresponde a la Administración, en sede de recurso de alzada contra el proyecto expropiatorio, resolver sobre la procedencia de incluir en la hoja de aprecio la indemnización por pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización (art. 38 TRLSRU), o se trata de una cuestión estrictamente valorativa cuya competencia está atribuida legalmente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa conforme al artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa?
- Vulneración del principio de buena fe
¿Vulnera el principio de buena fe y de confianza legítima que la Administración otorgue una tramitación distinta a la expresamente solicitada por el interesado, obligándole a recurrir en vía contenciosa para evitar la firmeza de una resolución que resuelve sobre cuestiones que, según el propio pie de recurso del acuerdo inicial, correspondían al Jurado de Expropiación?
IV. Ratio decidendi
La Sala resuelve la controversia estimando el recurso contencioso-administrativo, con base en los siguientes argumentos jurídicos:
4.1. Inexistencia de recurso de alzada por parte de los recurrentes
El Tribunal constata que los propietarios no formularon, ni expresa ni implícitamente, recurso de alzada contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo:
«Por tanto no cabe duda acerca de que la parte actora no formuló ni expresa ni implícitamente, recurso de alzada contra el acuerdo, en cuanto desestimaba sus alegaciones.»
Esta afirmación resulta determinante para la resolución del litigio, pues establece que la voluntad inequívoca de los recurrentes fue ejercitar únicamente la segunda de las opciones ofrecidas en el pie de recurso: manifestar su disconformidad con la valoración para que fuera el Jurado quien determinara el justiprecio.
4.2. Límites de aplicación del artículo 115.2 LPACAP
El artículo 115.2 LPACAP establece que la Administración debe dar tramitación de recurso a toda solicitud que formalmente no inicie un procedimiento de impugnación, pero de cuyo contenido se deduzca que ésta es la voluntad del interesado.
Sin embargo, la Sala precisa que dicha norma no puede aplicarse cuando la intención del recurrente es clara y manifiesta, y especialmente cuando el propio acuerdo administrativo ha diferenciado expresamente entre dos vías procedimentales distintas:
«La tramitación del recurso no resultaba pues ni del contenido del escrito, ni de la necesaria resolución de la integración del elemento en la relación de bienes y derechos, tratándose de un concepto indemnizatorio más, todo ello conforme a lo dispuesto en el art. 115.2 LPACAP.»
4.3. Competencia del Jurado Provincial de Expropiación
La sentencia subraya que el artículo 34 de la Ley de Expropiación Forzosa atribuye al Jurado Provincial la competencia para decidir ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de expropiación:
«Por otra parte, el art. 34 LEF dispone: El Jurado de Expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación.»
Más aún, el Tribunal precisa que el Jurado ostenta la facultad de determinar, en el ejercicio de su función valoradora, no solo la cuantía económica, sino también la concurrencia o no del derecho a la indemnización por pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización:
«lo cierto es que el Jurado cuenta con la facultad de determinar, en el ejercicio de su función valoradora, la concurrencia o no de este derecho, es decir, la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.»
Para fundamentar esta conclusión, la Sala cita la STS Secc. 5ª 926/2020 de 6 de julio (rec. 8145/2018), que examinó un recurso contra justiprecio en el que no se tramitó recurso en vía administrativa contra el proyecto expropiatorio, sino que fue el Jurado quien resolvió sobre la procedencia del concepto indemnizatorio:
«En tal sentido cabe citar la STS Secc. 5ª 926/2020 de 6 de julio, rec. 8145/2018 Roj: STS 2354/2020 – ECLI:ES:TS: 2020:2354, la cual examina un recurso contra justiprecio, en que donde no se tramita recurso en vía administrativa contra proyecto expropiatorio, sino que el Jurado resuelve la procedencia del concepto.»
4.4. Dicotomía entre cuestiones de alzada y cuestiones valorativas
La sentencia reconoce que resulta admisible la distinción entre las cuestiones que pueden resolverse en sede de alzada (relativas a la legalidad del proyecto expropiatorio) y las estrictamente atinentes a la valoración, que incumben exclusivamente al Jurado:
«Ahora bien, siendo admisible la dicotomía que proponen la Administración y la beneficiaria entre las cuestiones que cabe resolver en sede de alzada, y las estrictamente atinentes a la valoración, que incumbe al Jurado…»
Sin embargo, precisa que la indemnización del artículo 38 TRLSRU constituye un concepto indemnizatorio cuya procedencia puede ser determinada por el Jurado en el ejercicio de su función valoradora, y no requiere necesariamente resolución administrativa previa en alzada sobre su inclusión en la relación de bienes y derechos.
4.5. Vulneración del derecho de defensa y del principio de buena fe
La Sala concluye que la calificación de oficio del escrito como recurso de alzada, con la consiguiente resolución desestimatoria, obligó indebidamente a los recurrentes a interponer recurso contencioso-administrativo para evitar que alcanzara firmeza un pronunciamiento que nunca solicitaron:
«La parte actora se ha visto obligada a interponer recurso a fin de que no alcanzara firmeza el acuerdo dictado en alzada, procediendo estimar el recurso, de modo que el Jurado se pronuncie sobre el particular, tal y como interesaron en vía administrativa.»
Esta conclusión resulta determinante, pues evidencia que la actuación administrativa, lejos de proteger los derechos del expropiado, le ha impuesto una carga procesal adicional (recurso contencioso-administrativo) para obtener precisamente aquello que solicitó desde el inicio: que fuera el Jurado quien determinara el justiprecio, incluida la procedencia de la indemnización controvertida.
V. Conclusión
La STSJCV 530/2025 contiene un pronunciamiento interesante en materia de procedimiento expropiatorio, por cuanto delimita con precisión los ámbitos competenciales entre la Administración actuante y el Jurado Provincial de Expropiación, y establece límites claros a la aplicación del artículo 115.2 LPACAP.
Criterios jurisprudenciales que se derivan de la sentencia:
- Respeto a la voluntad inequívoca del interesado: Cuando el administrado manifiesta de forma clara y expresa su voluntad de ejercitar una determinada vía procedimental (en este caso, manifestación de disconformidad con la valoración), la Administración no puede, invocando el art. 115.2 LPACAP, reconducir de oficio dicho escrito a otra vía distinta (recurso de alzada), especialmente cuando el propio acuerdo diferenciaba ambas opciones.
- Competencia del Jurado Provincial de Expropiación: El Jurado ostenta competencia exclusiva para determinar el justiprecio, lo que incluye no solo la cuantificación económica, sino también la concurrencia de los presupuestos para el reconocimiento de conceptos indemnizatorios como la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización (art. 38 TRLSRU).
- Principio de buena fe administrativa: La Administración no puede alterar las reglas procedimentales establecidas en sus propios actos (pie de recurso del acuerdo inicial) en perjuicio del administrado, obligándole a recurrir en vía contenciosa para obtener aquello que legítimamente solicitó en vía administrativa.
- Límites del art. 115.2 LPACAP: La norma que impone calificar como recurso aquellos escritos de cuyo contenido se deduzca voluntad impugnatoria debe aplicarse con criterios restrictivos, respetando la voluntad inequívoca del interesado cuando ésta conste expresamente, y no puede servir para ampliar artificialmente la firmeza de pronunciamientos administrativos sobre cuestiones que competen a otros órganos.
La sentencia, en definitiva, reafirma la función esencial del Jurado Provincial de Expropiación como órgano especializado e independiente para la fijación del justiprecio, impidiendo que la Administración expropiante o la beneficiaria puedan, mediante la tramitación artificiosa de recursos, obtener pronunciamientos en alzada sobre cuestiones estrictamente valorativas que deben quedar diferidas al Jurado.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
