En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 1460/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales, de 9 de octubre de 2025, que resolvió un recurso especial contra los pliegos rectores de la licitación del “Servicio para la realización de las verificaciones de gestión previstas en el artículo 74 del reglamento (UE) nº 2021/1060, en relación con las operaciones cofinanciadas por el programa plurirregional de España FEDER 2021-2027”, convocado por Puertos del Estado.
I. Materia objeto de la resolución
La presente resolución del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) aborda una cuestión de especial relevancia en el ámbito de la contratación pública: la delimitación entre requisitos de habilitación profesional y criterios de solvencia técnica, y su incidencia en los principios de libre concurrencia y proporcionalidad.
El objeto central del debate radica en determinar si la exigencia de inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas (ROAC) a todos los licitadores —incluidos todos los miembros de una eventual Unión Temporal de Empresas— resulta ajustada a derecho para un contrato de servicios de verificación de gestión de fondos FEDER, o si, por el contrario, constituye una limitación injustificada de la concurrencia que vulnera los principios rectores de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP).
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Contexto de la licitación
El 21 de mayo de 2025, Puertos del Estado publicó en la Plataforma de Contratación del Sector Público la licitación del «Servicio para la realización de las verificaciones de gestión previstas en el artículo 74 del reglamento (UE) nº 2021/1060, en relación con las operaciones cofinanciadas por el programa plurirregional de España FEDER 2021-2027».
2.2. Objeto contractual específico
Conforme al apartado 2 del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT), el objeto del contrato consistía en:
- La realización de verificaciones administrativas mediante comprobaciones documentales
- Verificaciones sobre el terreno mediante visitas a las Autoridades Portuarias
- Asesoramiento cualificado para la revisión y actualización de la Estrategia de Verificación de Puertos del Estado, incluyendo evaluación de riesgos y elaboración de propuestas de Planes de Verificación anuales
2.3. Exigencia controvertida en los pliegos
Los pliegos establecían como medio de acreditación de la solvencia técnica y profesional la «Certificación acreditativa de la inscripción en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas (ROAC), o equivalente», tanto en:
- La Cláusula 16.3 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP)
- El apartado F.2 del Cuadro de Características
- El apartado 6.2 del PPT
2.4. Intercambio de consultas previas
Con fecha 3 de junio de 2025, un operador económico formuló la siguiente consulta: «¿Presentándose dos empresas en UTE, ambas tienen que estar inscritas en ROAC o con una sería suficiente?»
El órgano de contratación respondió: «Ambas entidades deben estar inscritas en el ROAC».
Posteriormente, ante una nueva consulta que cuestionaba el fundamento de esta exigencia a la luz de la normativa sobre integración de capacidades en UTEs, el órgano de contratación reinterpretó la naturaleza del requisito, señalando: «La exigencia de la inscripción en el ROAC debe conceptuarse, más que como un requisito de solvencia técnica, como una condición de aptitud».
III. Cuestión de debate
La resolución plantea y resuelve tres cuestiones jurídicas, que ordenamos según su prelación lógica:
3.1. Competencia del TACRC y régimen jurídico aplicable
¿Es competente el TACRC para conocer del recurso especial interpuesto contra los pliegos de un contrato de servicios convocado por Puertos del Estado con valor estimado de 429.000 euros, cuyo objeto son verificaciones de gestión de fondos FEDER en instalaciones portuarias?
3.2. Legitimación del recurrente no licitador
¿Tiene legitimación activa para interponer recurso especial contra los pliegos un operador económico que no ha presentado proposición, cuando su objeto social podría incluir las prestaciones objeto del contrato y alega que la exigencia impugnada le impide participar en condiciones de igualdad?
3.3. Naturaleza y procedencia de la exigencia ROAC
¿Constituye la inscripción en el ROAC un requisito de habilitación profesional exigible a todos los licitadores, o debe configurarse como un requisito de solvencia técnica o, en su caso, como compromiso de adscripción de determinados perfiles profesionales?
IV. Ratio decidendi
4.1. Sobre la competencia del TACRC y el régimen jurídico aplicable
El Tribunal aborda de forma preliminar la cuestión competencial, rechazando frontalmente la tesis del órgano de contratación. La argumentación se estructura en varios escalones:
4.1.1. Naturaleza de Puertos del Estado como poder adjudicador
El Tribunal parte de una premisa indiscutible:
«En primer lugar, el servicio licitado lo es por un poder adjudicador no Administración pública, en el que concurren los tres requisitos exigidos para ello a la luz de la doctrina del TJUE seguida por este Tribunal en aplicación del artículo 3.3 d) de la LCSP (vid. por todas nuestra Resolución de Pleno 1623/2023, de 21 de diciembre, y por disponerlo así la Disposición Adicional trigésima novena de la LCSP».
Esta calificación es determinante, pues la norma básica aplicable en materia de contratación para estos sujetos es la LCSP, siendo el RDL 3/2020 una norma especial que requiere el cumplimiento acumulativo de tres requisitos.
4.1.2. Interpretación restrictiva del RDL 3/2020
El TACRC subraya el carácter excepcional del RDL 3/2020:
«Tratándose de un poder adjudicador no Administración Pública la norma básica aplicable en materia de contratación es la LCSP; esta es la norma general siendo las demás, tanto el RDL 3/2020 como la Ley de Contratos en materia de seguridad y defensa, reglas especiales, para cuya aplicación han de concurrir todos y cada uno de los requisitos exigidos».
4.1.3. Falta de concurrencia del requisito cuantitativo
El Tribunal constata de forma objetiva:
«En concreto, no concurre el requisito cuantitativo ya que el valor estimado del contrato licitado asciende a 429.000€, siendo por tanto inferior a los 443.000€ exigidos por el artículo 1.1 b) del RDL 3/2020 para su aplicación a la licitación».
Esta sola circunstancia bastaría para excluir la aplicación del RDL 3/2020, pero el Tribunal profundiza en el análisis.
4.1.4. Ausencia del requisito funcional
Con mayor trascendencia doctrinal, el TACRC desarrolla una fundamentación autónoma sobre la falta del requisito de funcionalidad, concluyendo:
«A mayor abundamiento, tampoco cumple el requisito de funcionalidad, esto es que los servicios objeto de contratación se encuentren dentro de las actividades enumeradas en los artículos 8 a 14 del RDL 3/2020».
El Tribunal analiza el artículo 12 del RDL 3/2020, que delimita su ámbito a «las actividades de explotación de una zona geográfica determinada con el fin de poner aeropuertos, puertos marítimos o interiores, u otras terminales de transporte a disposición de los transportistas».
Y contrasta esta definición con el objeto real del contrato:
«El objeto del contrato va dirigido a preparar la fiscalización de los expedientes realizados por Puertos del Estado, esto es, una actividad interna propia de la gestión de la entidad; es ella, su actividad sobre la cual las prestaciones se van a llevar a cambio. En otras palabras, la ejecución del contrato no se va a desarrollar sobre una zona geográfica determinada sino sobre los expedientes ya tramitados».
Esta distinción resulta crucial:
«A juicio de este Tribunal la actividad objeto del contrato carece de relación material con la explotación o puesta a disposición de puertos, al versar sobre la verificación contable y financiera de la aplicación de Fondos FEDER. De este modo, con independencia de cuál sea el régimen jurídico de las eventuales contrataciones efectuadas en los proyectos cofinanciados, no cabe trasladar a la verificación de los fondos aplicados el régimen de contratación seguido para su ejecución al no poder predicarse de esta actividad una conexión con la gestión o explotación de las terminales portuarias».
4.1.5. Aplicación de la DA 8ª.3 LCSP
El razonamiento conduce inexorablemente a la aplicación del apartado 3 de la Disposición Adicional 8ª LCSP:
“La adjudicación de los contratos que celebren las entidades a que se refiere el apartado anterior, que no tengan por objeto alguna de las actividades enumeradas en el ámbito de aplicación objetiva de la legislación vigente sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, se regirán por lo establecido en la presente Ley, en los términos establecidos en la misma».
4.1.6. Conclusión sobre competencia
El Tribunal concluye de forma contundente:
«Siendo ello así, la preparación y adjudicación de la licitación en cuestión debe regirse por lo dispuesto en la LCSP, no por el RDL 3/2020. En particular, atendido el valor estimado y la naturaleza del contrato en cuestión, el recurso pertinente frente a las actuaciones susceptibles de serlo es el recurso especial en materia de contratación, lo cual conduce a declarar nuestra competencia en aplicación del artículo 55 en relación con el 47, ambos de la LCSP».
4.2. Sobre la legitimación del recurrente no licitador
El TACRC desestima la excepción de falta de legitimación opuesta por el órgano de contratación, aplicando su doctrina consolidada.
El Tribunal verifica que el objeto social de la recurrente incluye «servicios de estudios, consultoría y asesoramiento sobre el estado de magnitudes sociales tales como la económica, el mercado laboral, la formación de los trabajadores, el desarrollo económico y urbanístico del territorio, la situación y organización de la empresa y la situación y desarrollo de los recursos humanos en las empresas».
Cotejando esta actividad con el objeto del contrato —verificaciones de gestión, comprobaciones documentales, verificaciones sobre el terreno y asesoramiento para estrategias de verificación—, concluye:
«De modo que puede concluirse que el objeto social de la mercantil comprendería las actividades objeto el expediente de licitación».
Aplicando la jurisprudencia consolidada del propio Tribunal (Resolución nº 1142/2018), el TACRC recuerda:
«En el caso de la legitimación de un potencial licitador que impugna los anuncios o pliegos de cláusulas administrativas sin presentar su proposición en plazo, como aquí sucede, este Tribunal la ha venido admitiendo (…) cuando el motivo de impugnación de los pliegos impide al recurrente participar en un plano de igualdad en la licitación».
Y concluye, citando su Resolución nº 1130/2022:
«Así sucede en el caso que nos ocupa, puesto que, como pone de manifiesto la recurrente, la exigencia del pliego que cuestiona le impide concurrir a la licitación».
4.3. Sobre la naturaleza y procedencia de la exigencia ROAC (cuestión de fondo)
Esta es la ratio decidendi nuclear de la resolución, que se estructura en varios estratos argumentativos.
4.3.1. Imposibilidad de reinterpretar los pliegos vía aclaración
El Tribunal rechaza frontalmente la «reinterpretación» efectuada por el órgano de contratación:
«Debemos abordar en primer lugar la consideración de la inscripción en el ROAC en los pliegos, lex contractus en los que con toda claridad aparece como un requisito de solvencia; así en el cuadro de características apartado F.2, en el pliego de condiciones en su Cláusula 16.3, y en la Cláusula 6.2 del PPT. En ningún pasaje se contempla como habilitación profesional exigida de conformidad con el artículo 65.2 de la LCSP, resultando de una aclaración del órgano de contratación, asistiendo la razón a la recurrente en cuanto supone una ‘reinterpretación del pliego'».
El razonamiento es demoledor:
«Siendo así, la exigencia de inscripción en el ROAC, por su naturaleza no se encuentra comprendido entre los medios de acreditación de la solvencia técnica numerus clausus, de conformidad con el artículo 90 de la LCSP, y por otra parte no cabe vía aclaración o consulta, aunque esta tenga carácter vinculante, mutar la naturaleza jurídica de un requisito de solvencia, para interpretarlo como habilitación profesional necesaria, teniendo en cuenta las consecuencias que se derivan de una u otra naturaleza».
4.3.2. Distinción conceptual: habilitación vs. solvencia
El TACRC recupera la doctrina clásica del Informe 1/2009 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa:
«La habilitación empresarial o profesional (…) hace referencia más que a la capacitación técnica o profesional, a la aptitud legal para el ejercicio de la profesión de que se trata. Ciertamente las disposiciones que regulan estos requisitos legales para el ejercicio de actividades empresariales o profesionales tienen en cuenta para otorgársela que el empresario en cuestión cuente con medios personales y técnicos suficientes para desempeñarlas, pero esta exigencia se concibe como requisito mínimo.
Por el contrario, cuando la Ley de Contratos del Sector Público habla de solvencia técnica o profesional, por regla general lo hace pensando en la necesidad de acreditar niveles de solvencia suficientes para la ejecución del contrato en cuestión, que por regla general serán superiores a los exigidos para simplemente poder ejercer profesión de forma legal.
4.3.3. La habilitación como requisito de legalidad exigible ex lege
Citando su Resolución nº 727/2016, el Tribunal recuerda:
«También hemos declarado el carácter de requisito de legalidad sustancialmente distinto de la solvencia técnica o profesional de la habilitación, requisito de legalidad que resulta exigible a todos los licitadores se recoja o no en el pliego (Resoluciones números 384/2014, de 19 de mayo, 465/2014, de 13 de junio, 391/2015, de 24 de abril, y 555/2014, de 18 de julio)».
Pero añade una precisión capital:
«La omisión en el pliego de la habilitación profesional necesaria para la ejecución del contrato no puede suplirse por esta vía, máxime cuando teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones objeto del contrato no sería exigible dicha habilitación legal».
4.3.4. Análisis del objeto contractual: art. 74 vs. art. 77 Reglamento UE 2021/1060
El Tribunal efectúa un análisis diferencial entre las funciones de la Autoridad de Gestión y las de la Autoridad de Auditoría, que resulta determinante:
«A la luz de las funciones de verificación que corresponden a Puertos del Estado con arreglo al Reglamento UE 2021/1060, y que motivan la licitación, se debe concluir que no existe una obligación normativa de que el operador económico que realice el servicio de verificación esté inscrito en el ROAC».
Desarrolla esta conclusión citando su propia Resolución nº 727/2016:
«La inscripción en el ROAC es un requisito legal para el ejercicio de la auditoría de cuentas, definida en el artículo 1.2 de la citada L 22/2015, como la revisión y verificación de las cuentas anuales, así como de otros estados financieros o documentos contables, con objeto de emitir un informe sobre la fiabilidad de dichos documentos que pueda tener efectos frente a terceros no incluye la actividad objeto del contrato, pero no para la realización de las verificaciones administrativas y sobre el terreno previstas en el artículo 125 del Reglamento (UE) 1303/2013, objeto del contrato, como además expresamente reconoce el propio órgano de contratación en su informe, por lo que tal exigencia no puede configurarse como un requisito de habilitación profesional o empresarial».
4.3.5. Imposibilidad de configurar la inscripción ROAC como solvencia técnica
El Tribunal reitera su doctrina sobre el carácter numerus clausus de los medios de acreditación de solvencia:
«Tampoco la inscripción de los licitadores en el ROAC puede configurarse como un requisito de solvencia técnica pues, como hemos dicho reiteradamente (Resoluciones números 60/2011, de 9 de marzo, 287/2014, de 4 de abril y 730/2015, de 30 de julio) es preciso que los requisitos de solvencia se encuentren entre los establecidos en el TRLCSP según el contrato de que se trate, y aquel no se encuentra entre los previstos en el artículo 78 del TRLCSP».
4.3.6. Alternativa proporcionada: adscripción de perfiles profesionales
El TACRC no excluye totalmente la relevancia de los conocimientos de auditoría, pero señala la vía adecuada:
«No empece a ello que las técnicas y conocimientos de un auditor de cuentas sean necesarios para la realización de determinados aspectos de la prestación, pues tal exigencia se cumple con imponer que determinados medios personales adscritos al cumplimiento del contrato estén inscritos en el ROAC, como por lo demás hace el PCAP y no se cuestiona por las recurrentes».
Y concluye:
«Lo anterior no es óbice para que, con la debida justificación y de manera proporcional, se pueda exigir el compromiso de adscripción de determinados perfiles profesionales que sí estén inscritos en el ROAC, posibilidad que sería compatible con que sea cumplida por los licitadores mediante las capacidades de un tercero».
4.3.7. Conclusión sobre la limitación injustificada de la concurrencia
El Tribunal cierra su razonamiento con una afirmación rotunda:
«Por ello, asiste la razón a la recurrente al sostener que el contenido de los pliegos que exigen de forma absoluta e incondicional la inscripción en el ROAC a los licitadores resulta una limitación injustificada de la concurrencia, máxime al exigirse a todos los integrantes de una UTE».
V. Conclusión
La Resolución TACRC nº 1460/2025 constituye un pronunciamiento de especial relevancia en la configuración del régimen jurídico aplicable a los contratos de poderes adjudicadores no Administración Pública en sectores especiales, y en la delimitación entre requisitos de habilitación y criterios de solvencia.
- Doctrina sobre régimen jurídico aplicable
El Tribunal establece una doctrina clara sobre la aplicación de la LCSP cuando no concurren acumulativamente los tres requisitos (subjetivo, objetivo/funcional y cuantitativo) del RDL 3/2020.
La aportación más novedosa radica en el análisis del requisito funcional, que el Tribunal interpreta restrictivamente: no basta con que el poder adjudicador opere en el sector del transporte, sino que el objeto específico del contrato debe estar vinculado materialmente a las actividades de explotación de terminales de transporte enumeradas en los artículos 8 a 14 del RDL 3/2020.
Las actividades de gestión interna, fiscalización o verificación de fondos europeos, aunque sean ejecutadas por un organismo portuario, carecen de esa conexión material con la explotación portuaria, quedando por tanto fuera del ámbito del RDL 3/2020.
- Doctrina sobre legitimación del recurrente no licitador
El TACRC mantiene su línea doctrinal consolidada: ostenta legitimación activa el operador económico cuyo objeto social es compatible con el objeto del contrato y que se ve impedido de participar en igualdad por la exigencia impugnada, aunque no haya presentado proposición.
- Doctrina nuclear: límites a la exigencia de títulos habilitantes
La ratio decidendi central de la resolución establece tres reglas de especial trascendencia:
- La habilitación profesional es un requisito de legalidad, no de solvencia, cuya exigencia deriva directamente de normas imperativas y no de la discrecionalidad del órgano de contratación. Solo procede cuando existe una obligación normativa que reserva el ejercicio de determinada actividad profesional a quienes ostentan el título habilitante.
- No cabe «reinterpretar» vía aclaración la naturaleza de un requisito configurado en los pliegos como criterio de solvencia para convertirlo en habilitación profesional, dados los efectos radicalmente distintos que una y otra categoría producen.
- Cuando el objeto del contrato no se limita exclusivamente a actividades reservadas (como la auditoría de cuentas ex art. 1.2 Ley 22/2015), sino que incluye otras prestaciones no sujetas a reserva, la exigencia absoluta e incondicionada del título habilitante a todos los licitadores o miembros de UTE constituye una limitación desproporcionada e injustificada de la concurrencia.
No obstante, desde una perspectiva práctica, el órgano de contratación deberá valorar cuidadosamente qué perfiles profesionales resultan necesarios para garantizar la calidad técnica de las verificaciones, pudiendo exigirlos como compromiso de adscripción, vía que el Tribunal expresamente avala, lo que permitiría conciliar las exigencias de calidad con el respeto a la libre concurrencia.
