En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 485/2025, de fecha 30 de septiembre de 2025, que resuelve un recurso sobre impugnación indirecta de un instrumento de planeamiento de desarrollo tomando como base una reclamación de exclusión de una parcela de una unidad de ejecución.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso de apelación tiene por objeto una controversia en materia urbanística y, en particular, sobre la delimitación de unidades de ejecución, específicamente sobre la pretensión de exclusión de una parcela de la Unidad de Ejecución del ámbito A.4.1 «Actuación Urbanística Parque Central» de Valencia.
La cuestión nuclear radica en determinar si resulta procedente la impugnación indirecta del Plan de Reforma Interior (PRI) a través del recurso contra la resolución municipal que inadmite la solicitud de exclusión de una parcela de la unidad de ejecución, basándose en la supuesta condición de solar de dicha finca.
Se plantea, por tanto, una problemática de gran trascendencia práctica: los límites del recurso indirecto contra disposiciones de carácter general urbanístico cuando el acto administrativo impugnado no constituye propiamente un acto de aplicación del planeamiento, sino la desestimación de una petición de modificación del mismo.
II. Hechos fácticos relevantes
Los propietarios ahora demandantes, presentaron ante el Ayuntamiento de Valencia solicitud para que se excluyera su parcela de la unidad de ejecución y se le aplicara el régimen de área con urbanización y edificación consolidada.
La parcela se encuentra incluida en el Texto Refundido del Plan de Reforma Interior Ámbito A.4.1 «Actuación Urbanística Parque Central», aprobado por Resolución del Ayuntamiento el 24 de abril de 2009 y publicado en el BOPV nº 116 de 18 de mayo de 2009.
La finca está ocupada por una nave industrial con licencia destinada a establecimiento de grúas y transportes, uso que resulta incompatible con la ordenación aprobada, pues el planeamiento la destina a «suelo dotacional de equipamiento recreativo deportivo y vial».
Mediante Resolución GL-5184 de 5 de octubre de 2021, el Ayuntamiento de Valencia inadmitió a trámite la solicitud, argumentando que:
- La delimitación de la Unidad de Ejecución no se define en el PAI, sino en el Texto Refundido del PRI aprobado en 2009, siendo por tanto una petición extemporánea.
- La edificación existente es absolutamente incompatible con la ordenación aprobada.
- De conformidad con el artículo 27 LUV (actual artículo 207 TRLOTUP), para aplicar el régimen de edificación consolidada es necesario que se trate de edificaciones compatibles con la ordenación propuesta.
Los recurrentes interpusieron recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 9 de Valencia
Contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que constituye el objeto de la resolución que se analiza.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica se centra en dos cuestiones fundamentales e interrelacionadas:
3.1. Admisibilidad de la impugnación indirecta
¿Es posible impugnar indirectamente un Plan de Reforma Interior y la delimitación de una unidad de ejecución contenida en el mismo mediante el recurso contra la resolución que desestima una solicitud de modificación o exclusión de dicha unidad?
Los apelantes sostienen que la delimitación de las unidades de ejecución tiene carácter normativo y resulta pertinente el recurso indirecto, invocando la Sentencia de esta Sala de 29 de diciembre de 2017.
Las Administraciones demandadas defienden que no existe un verdadero acto de aplicación del planeamiento indirectamente recurrido, sino una mera solicitud de modificación y su denegación, lo que impide acudir al mecanismo de impugnación indirecta del artículo 26 LJCA.
3.2. Naturaleza del acto administrativo impugnado
¿Constituye la desestimación de una solicitud de modificación del planeamiento un «acto de aplicación» del mismo a efectos de permitir su impugnación indirecta conforme a los artículos 25 a 27 LJCA?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestima íntegramente el recurso de apelación, confirmando la sentencia de instancia, sobre la base de los siguientes razonamientos jurídicos:
4.1. Doctrina del Tribunal Supremo sobre impugnación indirecta
La Sala fundamenta su decisión en la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en Sentencia de 28 de junio de 2021 (recurso de casación 2861/2020), que constituye el eje argumental de la resolución:
«Ha de traerse en este punto a colación la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 5ª, de 28 de junio de 2021 -recurso de casación número 2861/2020-. En tal sentencia, el Tribunal Supremo fundamenta que la mera solicitud de un particular de modificación de un instrumento de planeamiento y su consiguiente desestimación por la Administración, incluso por silencio, no puede amparar la impugnación indirecta de ese instrumento de planeamiento conforme al aludido art. 26 de la Ley 29/1998, por no ser tal desestimación un acto de aplicación del plan que pretende modificarse, porque lo que se solicita es su modificación y no su aplicación.»
El Tribunal transcribe extensamente el razonamiento del Alto Tribunal:
«para que proceda una impugnación indirecta es necesario que el acto impugnado sea un acto aplicativo de la misma, hasta el punto de que la disposición general sólo se anula en la medida en que es fundamento de la ilegalidad del acto que la aplica con la consiguiente conexión causal entre la ilegalidad del acto de aplicación y la de la disposición aplicada, sin que se trate, por tanto, de un recurso abstracto contra la disposición general, como es el recurso directo en el que es ésta directamente el objeto del recurso, sin necesidad de acto de aplicación alguno, sometido por ello al taxativo plazo de impugnación del art. 46 LJCA.»
4.2. Distinción entre acto aplicativo y acto denegatorio de modificación
La Sala establece con claridad meridiana la diferencia conceptual entre ambos tipos de actos administrativos:
«No es que la desestimación de una petición de modificación de un plan urbanístico no sea un acto administrativo, lo es y plenamente impugnable ante esta jurisdicción (…), pero lo que, sin duda, no es, es un acto de aplicación del plan que pretende modificarse porque lo que se solicita es, precisamente, su modificación y no su aplicación. Será un acto que decide no encauzar una iniciativa particular de modificación de un instrumento de planeamiento general, decisión cuya conformidad a derecho es plenamente susceptible de ser jurisdiccionalmente revisada, pero no es un acto de aplicación de ese plan.»
Esta distinción resulta capital para resolver la controversia planteada.
4.3. Consecuencias procesales
El Tribunal extrae las consecuencias lógicas de la anterior premisa:
«Por ello, no es que el recurso contencioso administrativo sea inadmisible por tener por objeto una actividad administrativa no susceptible de impugnación (art. 69.c LJCA), existe un acto administrativo presunto plenamente susceptible de control jurisdiccional, sino que la alegación que sustenta la ilegalidad del mismo no puede ser acogida y debe ser desestimada.»
En definitiva:
«el recurso contra el acto que desestima una petición de modificación del planeamiento es perfectamente admisible, pero la alegación o el motivo que se aduce para declarar la ilegalidad del acto no puede prosperar y debe desestimarse porque la norma indirectamente impugnada a través de esta alegación -el propio plan cuya modificación se solicita- no es una norma que haya sido aplicada en el acto recurrido, pretendiéndose, realmente, una impugnación directa de la misma, eludiendo el requisito del plazo establecido para este tipo de impugnaciones en el art. 46 LJCA.»
4.4. Sobre la delimitación de unidades de ejecución
Adicionalmente, el Tribunal recuerda su doctrina sobre la naturaleza de la delimitación de unidades de ejecución:
«La delimitación de los sectores y unidades de ejecución en los instrumentos de planeamiento no es impugnable indirectamente por tratarse de una determinación que carece de los elementos necesarios para su consideración como disposición administrativa de carácter general (en este sentido se pronuncia la STS 3ª, Sección 5ª, de 23 de mayo de 2013 -recurso de casación número 2098/2011-, cuya doctrina ha sido seguida por esta Sala y Sección en numerosas sentencias (entre otras, sentencia nº 248/14, de 14 de marzo de 2014).»
V. Conclusión
La Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana 485/2025 consolida una línea jurisprudencial de trascendencia práctica en el ámbito del Derecho Urbanístico, estableciendo con rotundidad que la desestimación de una solicitud de modificación del planeamiento no constituye un acto de aplicación del mismo a efectos de permitir su impugnación indirecta conforme a los artículos 25 a 27 LJCA.
La resolución se alinea plenamente con la doctrina del Tribunal Supremo (STS de 28 de junio de 2021) y supone una aplicación rigurosa de la distinción entre:
- Impugnación directa de disposiciones generales: sujeta al plazo preclusivo de dos meses del artículo 46 LJCA.
- Impugnación indirecta: que requiere inexcusablemente la existencia de un verdadero acto de aplicación de la norma cuestionada.
Desde una perspectiva más dogmática, la sentencia concluye que la solicitud de modificación del planeamiento y su denegación no genera la conexión causal necesaria entre el acto administrativo impugnado y la disposición general que se pretende cuestionar, requisito esencial de la impugnación indirecta.
Las implicaciones prácticas de esta doctrina son muy relevantes:
- Los particulares que pretendan cuestionar la inclusión de sus fincas en unidades de ejecución o ámbitos de actuación deben hacerlo mediante impugnación directa del instrumento de planeamiento en el plazo de dos meses desde su publicación.
- No resulta viable diferir esta impugnación mediante la estrategia procesal de solicitar la modificación del plan para, posteriormente, recurrir su denegación alegando vicios originarios del planeamiento.
- Se evita así la perpetua impugnabilidad de los instrumentos urbanísticos, dotando de mayor seguridad jurídica al sistema.
En definitiva, estamos ante una resolución que, si bien puede resultar rigurosa desde la perspectiva del administrado, responde a una interpretación sistemática coherente de las normas procesales y garantiza la operatividad del régimen de plazos de impugnación establecido por el legislador como elemento esencial de la seguridad jurídica en el ordenamiento urbanístico.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
