En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 158/2025 del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi, de 6 de octubre de 2025, que resolvió un recurso especial contra el acuerdo de adjudicación en el que se excluye su oferta del contrato “Limpieza de los edificios de gestión centralizada de EJ/GV en Bilbao”.
I. Materia objeto de la resolución
El objeto central del litigio gira entorno a dos cuestiones fundamentales de contratación pública: en primer lugar, la determinación de si los pliegos pueden exigir implícitamente un número mínimo de horas semanales no expresamente establecido en la documentación contractual; y, en segundo lugar, el alcance de la obligación de subrogación de trabajadores y la posibilidad de que el licitador proponga su reubicación en otros servicios de la empresa como parte de su estrategia de optimización de recursos.
La controversia surge en el marco del procedimiento de verificación de anormalidad de bajas previsto en el artículo 149 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), planteando cuestiones de especial relevancia sobre los principios de transparencia, libre competencia y proporcionalidad que rigen la contratación administrativa.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Tramitación del procedimiento y exclusión de la oferta
Con fecha 2 de junio de 2025, la recurrente interpuso recurso especial ante el OARC/KEAO contra el acuerdo de adjudicación que excluía su oferta del procedimiento de contratación del servicio de limpieza de edificios de gestión centralizada en Bilbao.
La recurrente había sido requerida, junto a otras empresas, para justificar la posible baja desproporcionada de su oferta mediante requerimiento de 4 de febrero de 2025. Tras el análisis técnico de las justificaciones presentadas, la Mesa de Contratación propuso la exclusión de la oferta.
2.2. Características de la oferta excluida
La oferta de la recurrente planteaba la ejecución del servicio con 530,25 horas semanales, cifra significativamente inferior a las 630,25 horas semanales que el poder adjudicador consideraba como referencia derivada del listado de personal a subrogar incluido en el Anexo I-2 del expediente.
La propuesta de la recurrente se fundamentaba en un estudio de rendimientos basado en referencias de la ISSA, que calculaba como necesarias 506,20 horas semanales. Las 530,25 horas ofertadas suponían un margen adicional del 4,76% sobre dicho cálculo teórico.
2.3. Justificación de la oferta y medidas de optimización
En su justificación, alegó diversos factores de optimización que permitirían la reducción de horas: uso de maquinaria eficiente, organización óptima de turnos y tareas, formación específica del personal y protocolos optimizados derivados de su experiencia en contratos similares.
Respecto a la subrogación de personal, la empresa manifestó que el número de horas semanales derivado del listado de subrogación estaba sobredimensionado tras su análisis presencial de los servicios. Se comprometió expresamente a subrogar a los trabajadores con derecho a ello, garantizando su reubicación en otros servicios de la empresa en Bilbao manteniendo sus condiciones laborales actuales.
2.4. Motivación de la exclusión por el poder adjudicador
El informe técnico que sustentó la decisión de exclusión señaló tres motivos principales: primero, que el estudio de rendimientos justificaba un número de horas semanales menor al exigido en el Pliego; segundo, que el ajuste del número de horas no era posible legalmente por las condiciones de subrogación del personal recogidas en el expediente; y tercero, que no se desarrollaban de forma suficiente las medidas de optimización propuestas.
El poder adjudicador argumentó que la subrogación total del personal era obligatoria en el momento de la adjudicación, independientemente de que, una vez incorporados, la empresa pudiera reubicarlos mediante mecanismos laborales, pero nunca como justificación para ofertar menos horas en la fase de adjudicación.
III. Cuestión de debate
3.1. Núcleo de la controversia jurídica
El debate jurídico central planteado en esta resolución se articula entorno a tres cuestiones fundamentales que afectan a principios esenciales de la contratación pública:
- ¿Pueden los pliegos exigir implícitamente, mediante la mera inclusión de información sobre personal a subrogar, un número mínimo de horas semanales o de personal asignado a la ejecución del contrato cuando tal exigencia no está expresamente establecida en las cláusulas contractuales?
Esta primera cuestión interpela directamente al principio de transparencia del artículo 1.1 LCSP y plantea los límites de la discrecionalidad administrativa en la interpretación de los pliegos.
- ¿Es compatible con la obligación legal y convencional de subrogación de trabajadores que el licitador proponga, en su oferta económica, la reubicación de parte del personal subrogado en otros servicios de la empresa, manteniendo sus condiciones laborales, como estrategia de optimización de recursos?
Esta segunda cuestión afecta a la correcta interpretación del artículo 130 LCSP sobre información relativa a la subrogación de trabajadores y su coordinación con los derechos de dirección y organización empresarial reconocidos en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores.
- ¿Qué grado de detalle y desarrollo debe exigirse en la justificación de medidas de optimización cuando un licitador propone ejecutar el servicio con menos recursos que los estimados por el poder adjudicador, y cuál es el estándar de motivación reforzada que debe aplicar la Administración al excluir una oferta por insuficiencia en dicha justificación?
Esta tercera cuestión remite al equilibrio entre la discrecionalidad técnica de la Administración en la valoración de ofertas y las garantías procedimentales del artículo 149.4 LCSP.
3.2. Relevancia práctica de la controversia
La resolución de estas cuestiones tiene una trascendencia que excede el caso concreto, pues afecta a numerosos procedimientos de contratación de servicios intensivos en mano de obra donde existe obligación de subrogación de trabajadores. La doctrina que establezca el OARC/KEAO determinará:
- El grado de vinculación de los licitadores a las estimaciones de personal y horas contenidas en los pliegos cuando no se configuran expresamente como requisitos mínimos.
- Las facultades empresariales de organización de recursos humanos en la fase de licitación frente a la obligación de subrogación.
- El estándar de motivación exigible tanto a licitadores en la justificación de bajas como a órganos de contratación en la exclusión de ofertas.
IV. Ratio decidendi
4.1. Sobre la inexistencia de un número mínimo obligatorio de horas semanales
El OARC/KEAO rechaza categóricamente el argumento del poder adjudicador de que la recurrente incumplió un supuesto requisito de número mínimo de horas semanales. El Órgano establece con claridad meridiana:
«Como bien alega la recurrente, los pliegos no fijan un mínimo de horas semanales ni de personal asignado a la ejecución del contrato. Solo especifican las mediciones de los inmuebles a limpiar (ANEXO I: MEDICIONES al PPT) y las tareas y frecuencias de los trabajos a realizar (ANEXO III).»
La fundamentación de esta conclusión se apoya en un análisis exhaustivo de las cláusulas del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT):
«Por su parte, las cláusulas alegadas por el poder adjudicador en su informe de contestación al recurso tampoco establecen un número mínimo de horas o plantilla ni impiden que se efectúe un cálculo de rendimientos: la cláusula 3 del PPT básicamente describe el contenido del plan de trabajo que ha de presentar el adjudicatario con relación a cada edificio detallando las tareas y frecuencias de limpieza y la cláusula 4 define en qué consisten cada una de las limpiezas exigidas.»
El Órgano interpreta que la cláusula 2.1 del PPT, lejos de impedir un análisis de dimensionamiento, lo permite expresamente:
«Por otro lado, de la cláusula 2.1 del PPT se infiere que el licitador puede efectuar un análisis del adecuado dimensionamiento de los trabajadores y, aunque dicha cláusula se refiera al adjudicatario, no impide que los licitadores efectúen una oferta teniendo en cuenta su propio análisis.»
4.2. Aplicación del principio de transparencia
La resolución eleva el principio de transparencia como canon fundamental para evaluar la validez de la exclusión, estableciendo una doctrina de especial relevancia:
«Solicitar al licitador que su oferta cumpla una condición no expresada de manera clara en las bases de la licitación es incompatible con el principio de transparencia establecido en el artículo 1.1 LCSP. Dicho principio requiere que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones para que todos los licitadores puedan comprender su alcance exacto e interpretarlas de la misma forma.»
El OARC/KEAO cita su propia jurisprudencia administrativa consolidada (Resolución 192/2023) para reforzar esta interpretación garantista del principio de transparencia, que exige que todos los operadores económicos dispongan de la información relevante para elaborar su oferta en condiciones de igualdad.
La conclusión es contundente:
«En consecuencia, la justificación del poder adjudicador para rechazar la oferta por un supuesto incumplimiento de un número mínimo de horas semanales no especificadas en los pliegos no puede ser aceptada. Esta interpretación vulnera el principio de transparencia y la posibilidad, prevista en la cláusula 2.1 del PPT, de que las empresas licitadoras adecúen los recursos humanos a su propuesta, siempre que se respeten los requisitos establecidos en la normativa aplicable y en los pliegos.»
4.3. Sobre la subrogación de trabajadores y la facultad de reubicación
El segundo eje argumental de la ratio decidendi aborda la correcta interpretación de la obligación de subrogación en relación con las facultades empresariales de organización. El OARC/KEAO realiza una distinción fundamental entre la finalidad informativa de los datos de subrogación y su pretendida naturaleza prescriptiva:
«Como ha manifestado previamente este OARC / KEAO (ver, por todas, su Resolución 137/2021), la inclusión en la documentación contractual de la información sobre el personal a subrogar tiene la finalidad de cumplir con el mandato de transparencia impuesto por el artículo 130 de la LCSP en beneficio de los operadores económicos potencialmente interesados en el contrato, que pueden conocer así el coste de la mano de obra con el que deben contar para la preparación de su oferta.»
La resolución clarifica que los pliegos no son el instrumento que regula el alcance de la subrogación:
«Sin embargo, los pliegos no son el instrumento legal que regula la subrogación y su alcance, que se rigen por el convenio colectivo o norma aplicable (ver, por ejemplo, las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2016, ECLI: ES:TS:2016:2675 y de 12 de diciembre de 2017, ECLI: ES:TS:2017:4773), sino que únicamente se limitan a reflejarla en el caso de que dicha subrogación sea legal o convencionalmente aplicable.»
El pronunciamiento clave distingue entre la obligación de subrogación y la organización posterior de la plantilla:
«En el supuesto que nos ocupa, en la documentación justificativa de la baja y reiteración es el escrito de recurso, la recurrente no se niega a subrogar a los trabajadores que tengan derecho a ello, sino que se compromete a asumirlos y garantiza su reubicación en otros servicios en el centro de Bilbao garantizando su salario y demás derechos laborales actuales.»
Para fundamentar esta conclusión, el OARC/KEAO cita expresamente su Resolución 196/2019, que estableció doctrina sobre esta materia:
«Si, como parece, el ayuntamiento quiere decir que los cálculos de costes de personal expresados por DISPORT en la justificación de su oferta son insuficientes para cubrir los gastos salariales del personal con derecho a subrogación (en este caso, personal que, en principio, seguiría en la plantilla de DISPORT), debe recordarse que ello no tiene relevancia para la determinación de la viabilidad de la proposición pues, como bien señala la recurrente, el pliego no obliga a que todo el citado personal se incorpore a la prestación (de hecho, no se fija una asignación mínima de personal a la ejecución del contrato), pudiendo suceder que, en uso de sus poderes de dirección y organización, la empresa, por ejemplo, asigne todo o parte de dicho personal a otros trabajos o centros distintos.»
La resolución refuerza este criterio citando las Resoluciones 57/2013 y 103/2014 del mismo Órgano, consolidando así una línea jurisprudencial coherente que reconoce las facultades empresariales de organización incluso en presencia de obligaciones de subrogación.
4.4. Sobre la insuficiencia de motivación respecto a las medidas de optimización
El tercer motivo de exclusión alegado por el poder adjudicador —el deficiente desarrollo de las medidas de optimización— es rechazado por ausencia de argumentación:
El OARC/KEAO aplica su doctrina consolidada sobre motivación reforzada en casos de exclusión por baja anormal:
«Al respecto de la motivación de la oferta que se excluye por ser anormalmente baja este OARC / KEAO ha manifestado (ver la Resolución 162/2024) que, aunque el poder adjudicador goza de una amplia discrecionalidad para apreciar la viabilidad de la oferta sospechosa de anormalidad, no es menos cierto que la decisión de exclusión debe estar soportada por una motivación reforzada que, en lo relativo a este argumento, no se ha proporcionado.»
Esta exigencia de motivación reforzada constituye una garantía procedimental esencial que equilibra la discrecionalidad técnica de la Administración con el derecho de defensa de los licitadores, evitando exclusiones automáticas o basadas en valoraciones genéricas insuficientemente razonadas.
V. Conclusión
La Resolución 158/2025 del OARC/KEAO constituye un pronunciamiento de relevancia en materia de contratación pública que refuerza las garantías de transparencia, igualdad de trato y libre concurrencia en los procedimientos de licitación, particularmente en contratos de servicios con obligación de subrogación de trabajadores.
La resolución establece tres líneas doctrinales de especial trascendencia práctica:
- Los pliegos no pueden imponer requisitos implícitos o condiciones no expresadas claramente en su articulado. La mera inclusión de información estimativa sobre personal o recursos no puede interpretarse como establecimiento de umbrales mínimos obligatorios salvo que así se establezca expresamente. Esta doctrina refuerza el principio de transparencia como fundamento del sistema de contratación pública y garantiza la seguridad jurídica de los operadores económicos.
- La obligación de subrogación de trabajadores derivada del artículo 130 LCSP y de los convenios colectivos aplicables tiene naturaleza esencialmente informativa en los pliegos, sin perjuicio de su plena eficacia laboral. Los licitadores conservan sus facultades de dirección y organización empresarial, pudiendo proponer la reubicación del personal subrogado en otros servicios manteniendo sus condiciones laborales, sin que ello pueda considerarse incumplimiento de la obligación de subrogación en la fase de adjudicación.
- La exclusión de ofertas por insuficiencia en la justificación de bajas anormales requiere una motivación reforzada que no puede limitarse a afirmaciones genéricas o conclusiones automáticas. El poder adjudicador debe analizar específicamente cada argumento aportado por el licitador y fundamentar de manera detallada por qué considera insuficiente la justificación presentada.
La resolución se inscribe en una línea doctrinal consolidada del propio Órgano que reconoce las facultades empresariales de organización incluso en presencia de obligaciones de subrogación, doctrina que resulta plenamente compatible con la protección efectiva de los derechos de los trabajadores afectados, que en todo caso deberán ser respetados conforme a la legislación laboral aplicable.
En definitiva, estamos ante un pronunciamiento que contribuye a clarificar aspectos controvertidos de la contratación de servicios y que debe servir de referencia tanto para poderes adjudicadores como para licitadores en futuros procedimientos de contratación con subrogación de personal.
