En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 557/2025, de fecha 3 de noviembre de 2025, que resuelve un recurso de apelación sobre la liquidación de un Programa de Actuación Integrada tras la resolución de la condición de agente urbanizador.
I. Materia objeto del pleito
La presente controversia se enmarca en el ámbito de la gestión urbanística por la modalidad de la gestión indirecta y, específicamente, en las consecuencias derivadas de la resolución de la condición de agente urbanizador de un Programa de Actuación Integrada (PAI) y su posterior liquidación contractual.
Concretamente, la mercantil demandante, en su condición de agente urbanizador del PAI impugna en apelación la Sentencia núm. 252/2024, de 16 de junio de 2024, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 2 de Valencia, que estimó parcialmente su recurso frente al Decreto de Alcaldía N.º 2533/2022, de 30 de agosto de 2022, por el que se acordó:
• La resolución definitiva del procedimiento de liquidación del PAI.
• La fijación de una cuantía de daños y perjuicios a favor de la Administración de 4.059,65 €.
• La incautación de la garantía definitiva constituida mediante aval por importe de 28.205,98 €.
• La devolución del resto de avales constituidos por los interesados en el programa.
El objeto del proceso se centra, por tanto, en determinar la corrección jurídica del procedimiento de liquidación del PAI, una vez declarada su caducidad y resuelta la condición de agente urbanizador por causa imputable a éste, así como en delimitar el alcance de la cosa juzgada y litispendencia derivadas de pronunciamientos jurisdiccionales anteriores sobre el mismo programa.
II. Hechos fácticos relevantes
Antecedentes urbanísticos del PAI
• 29 de julio de 2004: El Pleno del Ayuntamiento demandadoaprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada para su desarrollo mediante el sistema de gestión indirecta, adjudicando la condición de agente urbanizador a la apelante.
• 7 de noviembre de 2007: La Comisión Territorial de Urbanismo aprobó definitivamente tanto el Plan de Reforma Interior como la Homologación de la Unidad de Ejecución.
Procedimientos judiciales previos relevantes
• Sentencia TSJCV nº 125/2024, de 21 de febrero de 2024: Desestima el recurso de apelación contra la Sentencia núm. 318/2021 del Juzgado C.A. núm. 9 de Valencia, que había desestimado la pretensión del agente urbanizador de resolver el programa por causas imputables a la Administración.
• Sentencia núm. 121/2023, de 15 de mayo de 2023, del Juzgado C.A. núm. 2 de Valencia (PO 178/2022): Desestima el recurso contra el Acuerdo del Pleno de 27 de enero de 2022 que declaró la resolución de la adjudicación y la caducidad del PAI por causa imputable al agente urbanizador, acordando iniciar el procedimiento de liquidación.
Procedimiento de liquidación impugnado
• 30 de julio de 2020: El Pleno acuerda iniciar expediente para declarar la caducidad y resolución de la adjudicación del PAI por causas imputables al agente urbanizador.
• 25 de febrero de 2021: Se suspende el procedimiento hasta que se pronuncie la jurisdicción contencioso-administrativa en el PO 468/2019.
• 28 de octubre de 2021: Tras la Sentencia del Juzgado C.A. núm. 9, se levanta la suspensión del procedimiento.
• 27 de enero de 2022: El Pleno acuerda la resolución de la condición de agente urbanizador y caducidad del programa, iniciando el procedimiento de liquidación.
• 3 de junio de 2022: Decreto de Alcaldía núm. 1827/2022 declara la caducidad del primer procedimiento de liquidación e inicia nuevo procedimiento.
• 30 de agosto de 2022: Decreto N.º 2533 resuelve definitivamente el procedimiento de liquidación.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas de interés en materia de gestión urbanística y procedimiento administrativo, que pueden sistematizarse en los siguientes ejes:
A) Límites derivados de la cosa juzgada y litispendencia
¿Qué cuestiones pueden ser objeto de revisión en el recurso contra la liquidación del PAI cuando existen pronunciamientos jurisdiccionales previos sobre la resolución de la adjudicación y la caducidad del programa?
B) Caducidad del procedimiento de liquidación
¿Cuál es el plazo aplicable al procedimiento de liquidación del PAI? ¿Resulta aplicable el artículo 21 de la Ley 39/2015 o el plazo específico de 8 meses previsto en la legislación de contratos y urbanística valenciana?
C) Normativa aplicable al PAI
¿Qué régimen jurídico resulta aplicable a un PAI aprobado bajo la vigencia de la Ley 6/1994, reguladora de la actividad urbanística, considerando las disposiciones transitorias de las sucesivas leyes urbanísticas valencianas?
D) Cuantificación de daños y perjuicios
¿Qué conceptos resultan indemnizables por la Administración en la liquidación del PAI resuelto por incumplimiento del agente urbanizador?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria sobre varios fundamentos jurídicos concatenados, que conviene analizar separadamente:
A) Límites a la revisión jurisdiccional: cosa juzgada y litispendencia
El Tribunal delimita con precisión el objeto del proceso, excluyendo aquellas cuestiones ya resueltas en procedimientos anteriores:
«Ratificamos el criterio del Juzgado en el sentido que no podemos analizar los puntos primero y segundo de los motivos de impugnación ya que pertenecen a los procesos a los que hemos hecho referencia en el antecedente de hecho quinto de la presente sentencia.»
La Sala establece que el Juzgado correctamente aplicó los principios de cosa juzgada (cuando hay sentencia firme) y litispendencia (cuando está pendiente de recurso), impidiendo el análisis de motivos relacionados con la resolución del programa y la atribución de responsabilidad al agente urbanizador, cuestiones ya dirimidas en los procedimientos anteriores.
B) Naturaleza jurídica del procedimiento de liquidación
El Tribunal califica el procedimiento de liquidación como acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma:
«El procedimiento de liquidación no es susceptible de impugnación autónoma por tratarse de un acto de trámite; además, es obligatorio para la administración una vez se ha decretado la resolución de la adjudicación y la caducidad del PAI por causa imputable al agente urbanizador.»
C) Normativa aplicable: régimen transitorio
La sentencia realiza un exhaustivo análisis del régimen transitorio aplicable, distinguiendo entre derecho material y normas de procedimiento:
«La disposición transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana estableció como régimen transitorio general que los procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley se regirían por la anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública. Como norma específica de los PAI, se regían por la norma anterior (ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística) siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal.»
La Sala precisa que la naturaleza contractual especial del PAI viene reconocida tanto en el artículo 29.13 de la LRAU como en el artículo 138.2 de la LUV y el artículo 286.1.d) del ROGTU, remitiéndose a la legislación de contratos para el procedimiento de resolución y liquidación.
D) Caducidad del procedimiento de liquidación
Respecto a la alegada caducidad del procedimiento, el Tribunal establece el plazo aplicable:
«La parte estima aplicable el art. 21 de la Ley 39/2015 aplicando la norma de procedimiento de la disposición transitoria tercera, pero aplicando el procedimiento de resolución de los contratos, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, recoge en el art. 212.8 que los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses. Criterio que coincide con el fundamento de derecho cuarto de la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 que en su sentencia núm. 121/2023 de 15 de mayo de 2023, donde se recurría la resolución de la adjudicación y caducidad del PAI señalando como norma aplicable el art. 162.9 de la Ley 5/2014 que señala 8 meses.»
La Sala concluye que la cuestión de la caducidad ya fue analizada y resuelta en la Sentencia núm. 121/2023, por lo que opera el efecto de cosa juzgada.
E) Suspensión del procedimiento y levantamiento
La parte apelante alegaba que, habiendo suspendido la Administración el procedimiento hasta que se pronunciara la jurisdicción contencioso-administrativa, no podía levantarse la suspensión hasta la firmeza de la resolución judicial. El Tribunal rechaza este argumento:
«Este argumento ya fue analizado por la sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 2 que en su sentencia núm. 121/2023 de 15 de mayo de 2023, donde se recurría la resolución de la adjudicación y caducidad del PAI en el fundamento de derecho cuarto in fine, tal como consta en las actuaciones; por tanto, no podemos entrar a resolver una cuestión ya zanjada específicamente en otro proceso entre las mismas partes y sobre el mismo objeto en cuanto a este punto se refiere.»
V. Conclusión
La STSJCV 557/2025 consolida doctrina sobre diversas cuestiones de relevancia en materia de gestión urbanística:
1. Eficacia de la cosa juzgada en procedimientos urbanísticos conexos
La sentencia aplica rigurosamente los efectos de la cosa juzgada material, impidiendo que en el recurso contra la liquidación del PAI se reabran cuestiones ya definitivamente resueltas en pronunciamientos anteriores sobre la resolución de la adjudicación y la caducidad del programa. Esta doctrina refuerza la seguridad jurídica y evita pronunciamientos contradictorios sobre un mismo supuesto de hecho.
2. Naturaleza contractual especial del PAI
El Tribunal reitera la naturaleza de contrato administrativo especial que ostenta la relación entre la Administración y el agente urbanizador, con las consecuencias que de ello se derivan en materia de resolución y liquidación contractual, aplicándose supletoriamente la legislación de contratos del sector público.
3. Régimen transitorio en materia urbanística valenciana
La sentencia clarifica la aplicación del complejo régimen transitorio de la legislación urbanística valenciana, determinando que los PAI aprobados bajo la LRAU continúan rigiéndose por dicha normativa en cuanto al derecho material, sin perjuicio de la aplicación de las normas procedimentales vigentes en cada momento.
4. Plazo de los procedimientos de resolución contractual
Se confirma que el plazo aplicable a los expedientes de resolución y liquidación de PAI es el de 8 meses previsto en la legislación de contratos y en la normativa urbanística valenciana (art. 162.9 LOTUP), y no el plazo general de 3 meses del artículo 21 de la Ley 39/2015.
5. Límites a la indemnización en la liquidación del PAI
La sentencia confirma que, en la liquidación del PAI resuelto por causa imputable al agente urbanizador, únicamente resultan indemnizables aquellos gastos derivados de servicios externos efectivamente prestados y acreditados, excluyéndose los costes de personal interno de la Administración (informes del Secretario y Arquitecto Municipal).
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
