En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, nº 475/2025, de 12 de noviembre de 2025, sobre la petición de caución en medidas cautelares de sanciones urbanísticas.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso de apelación se interpone contra el Auto nº 156/2023, de 13 de julio, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma de Mallorca, que acordó la suspensión cautelar de una sanción urbanística condicionada a la prestación de fianza o depósito por el importe total de la deuda impugnada.
La materia controvertida se circunscribe al ámbito del Derecho Administrativo sancionador urbanístico, concretamente a las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo y, específicamente, a la exigencia de caución como contracautela para la efectividad de la suspensión de sanciones pecuniarias impuestas por infracciones a la legalidad urbanística en suelo rústico.
El recurrente impugna exclusivamente la obligación de prestar caución por el importe total de la sanción (140.214,80 euros), solicitando la suspensión cautelar sin condicionarla a garantía alguna o, subsidiariamente, que se module el importe de dicha caución atendiendo a su capacidad económica real.
II. Hechos fácticos relevantes
Procedimiento sancionador previo
• Mediante Acuerdo de la Junta de Gobierno del Consorcio para la Protección de la Legalidad Urbanística en Suelo Rústico de la Isla de Menorca, de fecha 11 de noviembre de 2021, se impuso al recurrente una sanción consistente en la demolición de la totalidad de las obras ejecutadas ilegalmente y una multa pecuniaria por importe de 140.214,80 euros.
• Posteriormente, el interesado solicitó la reducción de la sanción, pretensión que fue desestimada mediante Decreto del Presidente del Consorcio nº 130/2023, de 24 de abril de 2023. Este último acto administrativo constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo principal tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Palma (Procedimiento Ordinario 119/2023).
Pieza separada de medidas cautelares
• En la pieza separada de medidas cautelares, el Juzgado dictó el Auto nº 156/2023, de 13 de julio, estimando la solicitud de suspensión cautelar del acto impugnado, si bien condicionó la efectividad de dicha medida a la previa constitución de fianza o depósito por cualquier medio admitido en derecho que garantizase la suma de 140.214,80 euros.
Situación económica acreditada del recurrente
• El apelante aportó la siguiente documentación acreditativa de su situación económica: aplazamiento de pago de deudas con Hacienda por importe de 3.790 euros; certificados bancarios de cuentas en CaixaBank con saldo cero o negativo a fecha 27 de abril de 2023; declaración de IRPF del ejercicio 2023 con cuota negativa y derecho a devolución de 1.230,36 euros; nómina mensual de 5.113,70 euros brutos (3.652,93 euros netos).
• Asimismo, consta acreditado que la Administración demandada ya había retenido al recurrente la suma de 6.414,38 euros de sus cuentas bancarias para hacer frente parcialmente a la deuda discutida.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se estructura en torno a dos cuestiones fundamentales relacionadas con la exigencia de caución en las medidas cautelares:
1. ¿Es preceptiva la exigencia de caución cuando se acuerda la suspensión cautelar de una sanción pecuniaria, o constituye una facultad discrecional del órgano judicial que puede modularse o excluirse atendiendo a las circunstancias del caso?
2. ¿Debe la cuantía de la caución corresponderse necesariamente con el importe total de la deuda suspendida, o puede reducirse atendiendo a la capacidad económica del recurrente y a las cantidades ya retenidas por la Administración?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares fundamenta su decisión estimatoria parcial en los siguientes razonamientos:
1. Sobre la naturaleza imperativa de la caución
El Tribunal aborda la cuestión nuclear del debate: si la exigencia de caución constituye una potestad discrecional o un deber jurídico cuando concurren determinados presupuestos. Al respecto, la sentencia establece:
«Si bien es cierto que el artículo 133 de la Ley de esta Jurisdicción utiliza la expresión ‘podrán’ para la adopción de esas contracautelas o garantías, es doctrina jurisprudencial consolidada que no se trata de una facultad discrecional para adoptar éstas, sino que las mismas deberán imponerse o exigirse cuando de la medida cautelar se pudiesen derivar perjuicios de cualquier naturaleza para el interés general o para terceros.»
La Sala fundamenta la necesidad de exigir caución en la protección del interés general:
«No parece necesario abundar en razones justificativas de los graves perjuicios que se causarían al interés general si, suspendido el deber de reembolsar la importante suma exigida por la Administración, el transcurso del tiempo hiciese imposible dicho reembolso porque las entidades obligadas solidariamente a ello llegasen a una situación de iliquidez o insolvencia.»
2. Sobre la cuantificación de la caución
Respecto a la determinación del quantum de la caución, el Tribunal establece los principios rectores que deben guiar su fijación:
«En cuanto a la cuantía de la caución diremos que toda garantía debe ser razonable y proporcionada y ha de atender a asegurar la eficacia del acto para el caso de que la resolución impugnada sea confirmada y desestimado el recurso. Y en esta ponderación debe tenerse en cuenta, por un lado, el importe de la sanción que se recurre y de otro, las circunstancias económicas del recurrente. Si de lo que se trata es de asegurar que en su día la sentencia pudiera ejecutarse, la caución debe alcanzar a la totalidad de la deuda que en el debate se cuestiona.»
3. Sobre la modulación de la caución
El Tribunal, tras examinar la documentación económica aportada y constatar que la Administración ya había practicado retenciones sobre las cuentas del recurrente, procede a modular el importe de la caución:
«A la vista de todo ello, descontaremos la cantidad que ya le ha sido retenida por la demandada para hacer frente a la deuda. En consecuencia, la caución debe ascender a la suma de 133.800’42 euros, restando al quantum de la cuantía de autos el importe de la retención efectuada en las cuentas bancarias del recurrente. De este modo está completamente asegurada la cuantía de autos. La Sala entiende que a la vista de la documentación aportada y la nómina que percibe es posible obtener una caución que responda por ese importe.»
V. Conclusión
El Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares estima parcialmente el recurso de apelación y establece los siguientes criterios jurisprudenciales:
A. La naturaleza cuasi-reglada de la caución en sanciones pecuniarias
La sentencia consolida la doctrina según la cual, pese a la dicción potestativa del artículo 133 LJCA («podrán»), la exigencia de caución deviene obligatoria cuando la medida cautelar puede ocasionar perjuicios al interés general. En el ámbito de las sanciones pecuniarias urbanísticas, este presupuesto concurre de forma prácticamente automática, dado que la suspensión del deber de ingreso comporta siempre un riesgo para la hacienda pública derivado de la eventual insolvencia del obligado durante la pendencia del proceso.
B. La regla de cobertura total como punto de partida
El Tribunal establece como principio rector que la caución debe, en principio, cubrir la totalidad de la deuda suspendida, pues su finalidad es asegurar la ejecutabilidad de la sentencia desestimatoria. Esta regla de cobertura total encuentra su fundamento en la función aseguradora de la contracautela y en la tutela del interés general que subyace a la recaudación de sanciones administrativas.
C. La deducción de cantidades ya retenidas
La aportación más relevante de la sentencia radica en el reconocimiento de que las cantidades ya embargadas o retenidas por la Administración deben descontarse del importe de la caución exigible. Esta solución resulta coherente con la finalidad aseguradora de la contracautela: si parte de la deuda ya está garantizada mediante retenciones efectivas, exigir caución por la totalidad supondría una sobregarantía innecesaria y desproporcionada.
D. La ponderación de la capacidad económica
Aunque el Tribunal no llega a reducir la caución por debajo del importe pendiente de asegurar, sí reconoce expresamente que las circunstancias económicas del recurrente constituyen un factor de ponderación en la determinación de la caución. Esta consideración abre la puerta a futuras modulaciones cuando la exigencia de una caución desproporcionada respecto a la capacidad económica del recurrente pudiera comprometer su derecho a la tutela judicial efectiva.
