En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 625/2025, de fecha 25 de noviembre de 2025, que resuelve un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un Acuerdo de Pleno que confirmaba la aprobación definitiva del Plan Parcial, estimándolo íntegramente al apreciar que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de planes urbanísticos llevan aparejados la nulidad de pleno derecho sin posibilidad de subsanación.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se enmarca en el ámbito del Derecho urbanístico y, en particular, en la problemática derivada de los efectos de la nulidad de pleno derecho de los planes urbanísticos cuando se aprecian vicios esenciales en su procedimiento de elaboración y aprobación.
Concretamente, la demandante impugna el Acuerdo de Pleno por el que se confirma la aprobación definitiva de un Plan Parcial de ordenación.
El objeto del proceso gravita en determinar si resulta conforme a Derecho que un Ayuntamiento, tras haber dejado sin efecto un acuerdo de aprobación definitiva de un Plan Parcial por requerimiento de un órgano estatal (ausencia de informe preceptivo de Costas), proceda posteriormente a «confirmar» dicha aprobación definitiva una vez obtenido el informe omitido, o si, por el contrario, la declaración de nulidad de pleno derecho impide tal subsanación.
II. Hechos fácticos relevantes
Tramitación del Plan Parcial
El procedimiento de tramitación del Plan Parcial de referencia se inició el 26 de mayo de 2015. La Declaración de Evaluación Ambiental y Territorial Estratégica (DATE) fue publicada en el DOGV el 25 de febrero de 2019.
Primera aprobación definitiva y su anulación
El Pleno del Ayuntamiento aprobó definitivamente el Plan Parcial mediante Acuerdo de 30 de junio de 2020. Posteriormente, el Subdirector General del Ministerio para la Transición Ecológica formuló requerimiento al Ayuntamiento por la omisión del informe preceptivo de Costas.
En atención a dicho requerimiento, el Pleno del Ayuntamiento, mediante Acuerdo de 9 de junio de 2021, acordó: (i) dejar sin efecto el Acuerdo Plenario de 30 de junio de 2020 que aprobaba definitivamente el Plan Parcial, y (ii) retrotraer el procedimiento hasta el momento anterior a la solicitud del informe preceptivo de Costas.
Confirmación de la aprobación definitiva
Una vez recibido el informe favorable de la Dirección General de Costas del Ministerio, el Pleno del Ayuntamiento, mediante Acuerdo de 20 de julio de 2023, procedió a «confirmar la aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación del Sector Playa». Es precisamente este acuerdo de confirmación el que constituye el objeto del presente recurso.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas en materia de tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
A) Legitimación activa y acción pública urbanística: ¿Ostenta legitimación activa para impugnar un plan urbanístico una asociación que ejerce la acción pública urbanística? ¿Puede tal ejercicio ser calificado como abuso de derecho?
B) Efectos de los vicios procedimentales esenciales: Cuando un plan urbanístico adolece de un vicio de procedimiento esencial (como la ausencia de un informe sectorial preceptivo), ¿cuál es la consecuencia jurídica? ¿Nulidad de pleno derecho o mera anulabilidad?
C) Posibilidad de subsanación: ¿Es posible subsanar un vicio de procedimiento esencial mediante la retroacción del procedimiento y posterior «confirmación» del acuerdo de aprobación definitiva? ¿O la naturaleza normativa de los planes urbanísticos impide toda posibilidad de convalidación?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria del recurso sobre varios fundamentos jurídicos que conviene analizar pormenorizadamente:
A) Sobre la legitimación activa y la acción pública urbanística
La Sala rechaza las alegaciones de falta de legitimación y abuso de derecho formuladas por la codemandada, recordando el alcance de la acción pública urbanística:
«La acción pública en urbanismo se introduce en nuestro ordenamiento jurídico en la ley del suelo de 1956 y actualmente se recoge en el artículo 62 del RDLeg 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Tiene como fin asegurar una protección adecuada de la legalidad urbanística, permitiendo que cualquier persona física o jurídica pueda exigir ante los órganos administrativos y los de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que se cumpla la legislación urbanística y los instrumentos de planeamiento.»
Y precisa que la legitimación viene determinada por el acto impugnado, no por los motivos de nulidad invocados:
«En el presente la entidad actora en ejercicio de dicha acción puede hacer valer frente al acuerdo recurrido cuantos motivos, formales y materiales, considere que, a su juicio, pueden determinar la nulidad del mismo, con independencia de la normativa que se entienda vulnerada, pues la legitimación activa viene determinada por el acto impugnado y no por los motivos de nulidad del mismo invocados.»
B) Naturaleza normativa de los planes urbanísticos y régimen de nulidad
El aspecto nuclear de la sentencia radica en la aplicación de la doctrina del Tribunal Supremo sobre los efectos de los vicios procedimentales en los planes urbanísticos. La Sala invoca la STS de 27 de mayo de 2020 (ROJ: STS 1300/2020):
«De lo expuesto en los anteriores fundamentos hemos de concluir que los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación.»
La Sala corrobora esta doctrina citando la STS de 17 de enero de 2024 (ROJ: STS 168/2024), que reitera la naturaleza normativa de los planes urbanísticos y sus consecuencias:
«En esta sentencia reiteramos su naturaleza normativa, así como la constante jurisprudencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo que, desde hace décadas (al menos ya desde la sentencia de 8 de mayo de 1968), ha declarado de manera constante que el grado de ineficacia de los reglamentos no es el de la anulabilidad, sino el de la nulidad absoluta o de pleno derecho, ahora plasmado en el art. 47.2 de la Ley 39/2015, con el efecto ex tunc que le es propio que impide ab origine la pervivencia del plan -sin perjuicio del límite que a tan radicales efectos impone el art. 73 LJCA-, así como la posibilidad de convalidación.»
C) Imposibilidad de confirmar una aprobación viciada de nulidad de pleno derecho
La Sala aplica la doctrina expuesta al caso concreto, concluyendo que la ausencia del informe de Costas constituye un vicio sustancial que determina la nulidad de pleno derecho, sin que quepa subsanación posterior:
«Esto es, determinado un vicio sustancial (en este caso se trata de la ausencia del informe de Costas) ello implica la nulidad de pleno derecho, sin que quepa la subsanación posterior.»
En consecuencia, el Tribunal concluye:
«En consecuencia, no cabe confirmar la aprobación definitiva como hace la resolución recurrida.»
V. Conclusión
La STSJ CV 625/2025 contiene una aplicación rigurosa de la doctrina del Tribunal Supremo sobre la nulidad de pleno derecho de los planes urbanísticos, con las siguientes consecuencias prácticas:
1. Naturaleza normativa y régimen de invalidez. Los planes urbanísticos, dada su naturaleza normativa (disposiciones de carácter general), están sujetos al régimen de nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, y no al de anulabilidad propio de los actos administrativos. Ello implica que sus vicios esenciales no son subsanables.
2. Imposibilidad de convalidación. Cuando un plan urbanístico adolece de un vicio de procedimiento esencial (como la omisión de informes sectoriales preceptivos), la Administración no puede proceder a su «subsanación» mediante la retroacción del procedimiento y posterior «confirmación» del acuerdo de aprobación. La técnica de la convalidación, propia de los actos administrativos anulables, resulta inaplicable a las disposiciones normativas.
3. Consecuencia práctica: necesidad de nueva tramitación. Cuando se aprecie la nulidad de pleno derecho de un plan urbanístico por vicios esenciales, la Administración deberá iniciar un nuevo procedimiento de elaboración del plan, no pudiendo limitarse a subsanar el vicio apreciado y confirmar la aprobación anterior.
4. Amplitud de la acción pública urbanística. La sentencia confirma la amplitud de la legitimación activa en materia urbanística, rechazando las alegaciones de abuso de derecho y mala fe procesal, y recordando que la acción pública permite a cualquier persona física o jurídica impugnar los actos urbanísticos invocando cualquier motivo de nulidad.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
