En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 668/2025, de fecha 19 de diciembre de 2025, que resolvió un recurso de apelación, interpuesto por entidad avalista, contra una sentencia que había desestimado su impugnación del acuerdo del Pleno que declaró la caducidad de un Programa de Actuación Integrada y acordó la incautación de la garantía prestada. La Sala desestima íntegramente el recurso, confirmando tanto la validez de la declaración de caducidad como la procedencia de la incautación del aval a primer requerimiento.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se enmarca en el ámbito del Derecho urbanístico valenciano y, específicamente, en la problemática derivada de la extinción de los Programas de Actuación Integrada (PAI) por incumplimiento del agente urbanizador y sus consecuencias sobre las garantías prestadas por entidades financieras.
Concretamente, se impugna el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se resuelve la declaración de caducidad de la adjudicación del Programa para el desarrollo de la Actuación Urbanística Integrada de un Sector al agente urbanizador, así como la incautación de la garantía constituida mediante aval bancario para la ejecución del desdoblamiento de un puente.
El proceso gravita entorno a la naturaleza jurídica del aval a primer requerimiento en el contexto de la gestión urbanística y las posibilidades de defensa que puede oponer la entidad avalista frente a la ejecución de la garantía.
II. Hechos fácticos relevantes
Adjudicación del PAI y obligaciones asumidas
Mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 29 de enero de 2002 se aprobó provisionalmente el expediente de homologación y plan parcial del sector, así como el PAI comprensivo del proyecto de urbanización, adjudicándose la condición de Agente Urbanizador a una mercantil. El Convenio Urbanístico establecía que las obras de urbanización debían finalizarse en el plazo máximo de 35 meses desde la vigencia del Programa.
Constitución de garantías
Con fecha 28 de diciembre de 2004, la mercantil urbanizadora presentó aval para constituir la garantía por importe del 7% del coste de las obras de urbanización, que ascendía a 1.286.668 €. Por Decreto de la Alcaldía de 7 de marzo de 2008, se aceptó la cesión de las obras de urbanización del sector, a excepción de las correspondientes al desdoblamiento del puente, quedando el aval destinado a garantizar la ejecución de las obras pendientes.
Incumplimiento y procedimiento de resolución
Tras diversos requerimientos al urbanizador y la obtención del informe favorable del Ministerio de Fomento en octubre de 2018 para la ejecución del puente, la mercantil no acreditó el inicio efectivo de las obras pendientes. Por Resolución de 2 de marzo de 2021 se incoó expediente para resolver la adjudicación del PAI, culminando con el Acuerdo de Pleno de 29 de julio de 2021 que declaró la caducidad y acordó la incautación de la garantía.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas de relevancia en materia de gestión urbanística y garantías contractuales, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
A) Naturaleza y alcance del aval a primer requerimiento: ¿Puede la entidad avalista oponer excepciones derivadas de la relación subyacente entre el Ayuntamiento y el agente urbanizador? ¿Qué diferencias existen respecto de la fianza ordinaria?
B) Ámbito objetivo de la garantía: ¿Cubría el aval prestado la obligación de ejecutar el puente sobre la AP-7, o esta obligación quedaba fuera del ámbito de las garantías constituidas?
C) Caducidad del procedimiento administrativo: ¿Resultaba aplicable el plazo de caducidad de tres meses previsto en la Ley 39/2015 al procedimiento de resolución del PAI, o debía aplicarse el plazo de ocho meses de la legislación de contratos?
D) Requisitos para la incautación: ¿Es necesaria la valoración previa de los daños y perjuicios para acordar la incautación de la garantía?
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso de apelación sobre varios fundamentos jurídicos que conviene analizar pormenorizadamente:
A) Sobre la naturaleza jurídica del aval a primer requerimiento
La Sala parte de la caracterización del aval a primer requerimiento como figura autónoma respecto de la fianza ordinaria, asumiendo la doctrina consolidada del Tribunal Supremo:
«El aval a primer requerimiento debe considerarse, pese a sus diferencias, una fianza con determinadas especialidades. Como hemos explicado en otras ocasiones, ‘la característica del aval a primer requerimiento, según reiterada jurisprudencia de esta Sala, es la de dar nacimiento a una obligación de garantía inmediata que pierde su carácter accesorio de la obligación principal (a diferencia de la fianza), en el que la obligación del garante es independiente de la obligación del garantizado y del contrato inicial’.»
La Sala precisa los caracteres esenciales de este tipo de garantía:
«1. Es un contrato atípico derivado de la autonomía de la voluntad del art. 1255 del código civil. 2. Es un contrato principal, a diferencia de la fianza que es accesorio, el garante no puede oponer al beneficiario, que reclama el pago, otras excepciones que las que se derivan de la garantía misma. 3. A diferencia de la fianza (1853 del Código Civil), el fiador no goza del beneficio de exclusión.»
B) Sobre la imposibilidad del avalista de cuestionar el incumplimiento
La Sala establece con claridad que la entidad avalista no puede invocar como motivo de oposición la eventual ausencia de culpabilidad del urbanizador en el incumplimiento:
«De los dos motivos expuesto, sólo vamos a analizar el primero, en un aval a primer requerimiento la entidad apelante no puede cuestionar la posible culpabilidad de cumplimiento o incumplimiento culpable de urbanizador.»
C) Sobre el alcance objetivo de la garantía
La Sala analiza el contenido del aval y confirma que cubría la totalidad de las obligaciones del urbanizador, incluida la ejecución del puente:
«El aval contiene dos caracteres principales: a) Responder de las obligaciones asumidas por el Urbanizador en el Programa para el Desarrollo de Actuación Integrada del Sector […] La asunción de responsabilidades incondicionada. b) El aval se otorga solidariamente respecto al obligado principal, con renuncia expresa al beneficio de excusión.»
Y concluye respecto a la inclusión del puente en el ámbito de la garantía:
«Cuando la entidad apelante otorga el aval es de 21 de diciembre de 2004, como señala la sentencia apelada, el puente estaba incluido en el aval.»
D) Sobre la caducidad del procedimiento administrativo
La Sala rechaza la alegación de caducidad del procedimiento, estableciendo la aplicabilidad del plazo de ocho meses previsto en la legislación de contratos:
«En primer lugar, el avalista no puede alegar defectos de procedimiento en un aval a primer requerimiento. En segundo lugar […] según el art. 29.13 de la Ley 6/1994, a falta de norma urbanística debe aplicarse la normativa de contratación. La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, recoge en el art. 212.8 que los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses.»
E) Sobre la incautación de la garantía sin valoración previa de daños
La Sala desestima la alegación de que debían valorarse previamente los daños y perjuicios, citando jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo:
«La incautación constituye una medida de la administración en aras a garantizar el pago del importe de los daños y perjuicios causados en los casos de resolución del contrato, amparada por el art. 88 de la Ley 30/2007 […] por lo que no resulta preciso la valoración previa de los daños para acordar aquella.»
No obstante, la Sala precisa el régimen de liquidación posterior:
«El garante ‘a primer requerimiento’ debe responder ante la Administración entregando el total importe garantizado. La administración en el plazo más breve posible debe practicar la liquidación y dar traslado al avalista a primer requerimiento y contratista, fijar el importe definitivo de la liquidación y a partir de este momento puede seguirse la vía administrativa de recursos y contencioso-administrativa, se discutirá únicamente la cuantía de liquidación.»
V. Conclusión
La STSJCV 668/2025 consolida la doctrina sobre el régimen jurídico del aval a primer requerimiento en el ámbito de la gestión urbanística valenciana, con las siguientes consecuencias prácticas:
1. Autonomía del aval a primer requerimiento. La entidad avalista no puede oponer al beneficiario excepciones derivadas de la relación subyacente entre la Administración y el agente urbanizador. La obligación de pago es autónoma e independiente, y el garante queda vinculado por el solo requerimiento de la Administración beneficiaria.
2. Limitación de los motivos de oposición. El avalista no puede cuestionar el incumplimiento culpable del urbanizador ni invocar defectos del procedimiento administrativo de resolución del PAI. Su defensa queda circunscrita a las excepciones derivadas de la propia garantía.
3. Incautación sin valoración previa. La Administración puede proceder a la incautación de la garantía sin necesidad de valorar previamente los daños y perjuicios, debiendo practicar la liquidación con posterioridad. Es en este momento cuando podrá discutirse la cuantía definitiva.
4. Régimen transitorio de los PAI. Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la LOTUP se rigen, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, por la normativa que les resultaba de aplicación, debiendo acudirse supletoriamente a la legislación de contratos del sector público para aspectos procedimentales como los plazos de caducidad.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
