Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1620/2025 (Sección Tercera), de fecha 11 de diciembre de 2025, en materia de enriquecimiento injusto por obras ejecutadas fuera del contrato administrativo. 

1. Materia objeto del pleito

La presente sentencia del Tribunal Supremo resuelve un recurso de casación de notable trascendencia en el ámbito de la contratación administrativa: la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto cuando el contratista ejecuta obras que exceden del objeto contractual sin cobertura formal, pero con el consentimiento tácito de la Administración, y la determinación de los conceptos indemnizatorios que proceden en tales supuestos.

El litigio trae causa de un contrato administrativo de obras formalizado entre una mercantil y un Ayuntamiento para la ejecución del proyecto denominado «FEIL/1-2009 Projecte Basic i d’execució d’infraestructura (fonaments, rampa, porxo, tanca i connexió de serveis) del Móduls del Centre Educatiu Bages Sud». En el marco de dicho contrato, el contratista ejecutó obras adicionales consistentes en el rebaje del terreno y la construcción de una pista polideportiva que no estaban incluidas en el proyecto inicial ni fueron objeto de modificación contractual formal.

La controversia jurídica central se articula entorno a dos cuestiones fundamentales: en primer lugar, si procede la aplicación del principio del enriquecimiento injusto cuando las obras se ejecutan sin cobertura contractual pero con la aquiescencia de la Administración; y, en segundo lugar, si la indemnización derivada de dicho principio debe incluir únicamente los costes de ejecución o también los gastos generales y el beneficio industrial propios de la contratación administrativa regular.

II. Hechos fácticos relevantes

Los antecedentes fácticos que contextualizan el litigio son los siguientes:

2.1. Adjudicación y formalización del contrato de obras

La Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento adjudicó en fecha 10 de marzo de 2009 a la empresa demandante la realización de la obra de infraestructura para los módulos del Centro Educativo Bages Sud, con un presupuesto de contrato de 143.076,07 euros (IVA incluido). Las obras fueron recibidas en fecha 27 de septiembre de 2009.

2.2. Ejecución de obras complementarias no previstas

El contratista, además de los trabajos objeto del contrato, ejecutó obras adicionales consistentes en el rebaje del terreno donde se construía el centro educativo y la construcción de una pista polideportiva. Estas obras no estaban previstas en el proyecto de ejecución del contrato, no se tramitó modificación contractual alguna, y no existió actuación administrativa formal por parte del Ayuntamiento ni de la dirección facultativa que constatasen dichas modificaciones.

2.3. Aquiescencia de la Administración

Las obras complementarias se ejecutaron con el conocimiento del arquitecto municipal, director facultativo de las obras, sin que se formulara objeción alguna durante su ejecución. El Ayuntamiento tampoco formuló oposición en el momento de la recepción, procediendo a poner las obras a disposición del interés general (centro educativo).

2.4. Valoración pericial de las obras

El perito designado judicialmente valoró las obras de rebaje del terreno en 306.066,64 euros (sin IVA) y las obras de la pista polideportiva en 108.489,53 euros (sin IVA). En dichos importes se incluyeron, además de los costes de ejecución, los correspondientes a gastos generales y beneficio industrial.

2.5. Reclamación y pronunciamientos judiciales previos

El contratista formuló reclamación al Ayuntamiento, siendo desestimada presuntamente. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 8 de Barcelona estimó parcialmente el recurso, reconociendo el derecho al cobro de 445.235,74 euros más IVA. El TSJ de Cataluña confirmó la sentencia en apelación, pronunciamiento que es recurrido en casación por el Ayuntamiento.

III. Cuestión de debate

El Auto de admisión del recurso de casación, de fecha 22 de noviembre de 2023, identificó las cuestiones que revisten interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

“1. Si procede o no reafirmar o precisar nuestra jurisprudencia sobre el principio del enriquecimiento injusto cuando se trata de obras ejecutadas fuera del contrato, pero aceptadas por la Administración, y

2. Reafirmar o precisar la jurisprudencia sobre si, en un supuesto de enriquecimiento injusto de la Administración, cabe indemnizar por las cantidades que efectivamente suponen un aumento del patrimonio enriquecido o deben incluirse los conceptos de gastos generales y beneficio industrial en la citada indemnización.”

El auto identificó como normas objeto de interpretación la legislación en materia de contratos de las Administraciones Públicas y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el enriquecimiento injusto.

IV. Ratio decidendi

El Tribunal Supremo estructura su razonamiento, que conduce a la estimación parcial del recurso, sobre las siguientes aristas:

4.1. Naturaleza y fundamento del enriquecimiento injusto en la contratación pública

El Tribunal fundamenta la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto como fuente de obligaciones diferenciada del contrato:

“El principio de prohibición del enriquecimiento injusto, tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, procede de la jurisprudencia fijada por la Sala Civil del Tribunal Supremo que se ha acogido por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el ámbito de la contratación pública como fuente de la obligación de pago derivada de una situación fáctica consistente en la realización de obras públicas sin contrato administrativo con la pretensión de corregir situaciones de desequilibrio patrimonial en aquellas relaciones que, aunque carecen de soporte jurídico, sin embargo, materialmente han existido produciendo beneficios concretos a una de las partes a costa de la otra.”

4.2. Requisitos para la aplicación del principio

El Tribunal precisa los requisitos clásicos del enriquecimiento injusto y añade una nueva exigencia específica para el ámbito de la contratación pública:

“A los anteriores requisitos debe añadirse una nueva exigencia, con el fin de evitar que las situaciones, en las que pueda darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un medio fácil de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar el cumplimiento de los principios de igualdad de trato entre los licitadores y el de libre concurrencia que rigen en la contratación pública. Esta nueva exigencia requiere que el desequilibrio esté constituido por prestaciones realizadas por el particular pero que no se deban a su propia iniciativa, ni tampoco revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo, sino que tienen su origen en hechos dimanantes de la Administración Pública, que han generado razonablemente la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración con el convencimiento de que iban a ser abonadas.”

4.3. El consentimiento tácito de la Administración

El Tribunal establece el criterio para apreciar el consentimiento tácito de la Administración:

“Entre esos indicios señalamos aquellos en los que las obras se realizan, al menos, con el consentimiento tácito de la Administración, que entendemos que concurre cuando se realizan a ‘ciencia, vista y paciencia’ sin que se haya formulado ninguna objeción, ni durante su ejecución ni en el momento de la recepción de las obras, hasta el punto de que, incluso, las obras realizadas se destinan al uso público por parte de la Administración.”

4.4. Naturaleza restitutiva de la indemnización

El Tribunal establece un criterio fundamental respecto a la naturaleza de la indemnización derivada del enriquecimiento injusto, rechazando su equiparación con la indemnización contractual:

“Esta Sala del Tribunal Supremo, entiende que no pueden equipararse los efectos económicos derivados de un contrato administrativo con las consecuencias económicas que proceden de la realización de obras públicas que no tienen amparo ni soporte en ningún contrato aunque, como se han realizado con el consentimiento, al menos, tácito de la Administración, debe restablecerse el equilibrio económico de las partes a través del mecanismo excepcional del principio de prohibición del enriquecimiento injusto.”

4.5. Exclusión de gastos generales y beneficio industrial

El Tribunal fundamenta la exclusión de los gastos generales y el beneficio industrial del quantum indemnizatorio:

“Por todo ello, la indemnización que corresponde al contratista que pretende obtener un equilibrio económico y patrimonial tiene naturaleza restitutiva, porque su finalidad es la de evitar un lucro en la Administración, sin una causa que lo justifique, y un perjuicio patrimonial en el contratista que ha ejecutado esas obras.»

Atendiendo a la naturaleza restitutiva de la indemnización que deriva de la aplicación del principio de prohibición de enriquecimiento injusto, debemos concluir que la indemnización que debe otorgarse al operador económico, en esos casos, debe incluir los costes en los que ha incurrido por la realización de las obras fuera del contrato administrativo, pero no los conceptos económicos que son propios de la ejecución de un contrato válidamente celebrado y presupuestado.”

4.6. Fundamento de política jurídica

El Tribunal añade una consideración de política jurídica para evitar la desnaturalización del principio:

“Si llegásemos a la conclusión de que, si a través de la aplicación del principio del enriquecimiento injusto, los efectos económicos derivados de la realización de obras públicas sin cobertura contractual pudieran ser idénticos a los que se ocasionan como consecuencia de la ejecución de un contrato válidamente celebrado, dejaría, entonces, de aplicarse el principio de la prohibición del enriquecimiento injusto como un mecanismo excepcional para restablecer un equilibrio económico, convirtiéndose en un medio habitual que podría generalizar la realización de obras públicas sin contar con el apoyo en un contrato administrativo.”

V. Doctrina jurisprudencial fijada

Como respuesta a las cuestiones de interés casacional, el Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

“1. El Principio General del Derecho de prohibición del enriquecimiento injusto aplicable en el ámbito de los contratos públicos se tendrá en cuenta en las reclamaciones económicas efectuadas por el operador económico dirigidas a la Administración para que se restablezca el equilibrio económico entre ambas partes en los supuestos en los que la reclamación afecte a la realización de obras que carecen de soporte jurídico en un contrato administrativo siempre que la ejecución de esas obras no pueda imputarse a la iniciativa del operador económico, ni revelen una voluntad fraudulenta o abusiva del mismo.

2. Por el contrario, en estos supuestos, resulta exigible que la ejecución de las obras tenga su origen en hechos dimanantes de la Administración Pública, que, razonablemente, generan en el contratista la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con la Administración, como así sucede cuando existen indicios suficientes que permiten alcanzar la convicción de que estaba mostrando su consentimiento, al menos, tácito, al realizarse las obras a su ‘ciencia, vista y paciencia’ sin formular ninguna objeción.

3. La indemnización que corresponde al operador económico por la realización de obras que implican una modificación del objeto del contrato que se había formalizado con la Administración sin que se haya plasmado en un procedimiento de modificación del contrato, no puede equiparase a la que le pudiera corresponder si se hubiera celebrado un contrato administrativo válido.

4. En el quantum de la indemnización por la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto solo se incluyen los costes ocasionados por la realización de las obras que carecen de soporte jurídico, entre los cuales no se encuentran los importes correspondientes a los gastos generales y al beneficio industrial que se fijan en el presupuesto base de licitación como porcentajes del presupuesto de ejecución material.”

VI. Conclusión

La STS 1620/2025 constituye un pronunciamiento de notable relevancia en el ámbito de la contratación administrativa, al precisar y delimitar la doctrina jurisprudencial sobre el enriquecimiento injusto en supuestos de obras ejecutadas sin cobertura contractual formal.

La sentencia realiza aportaciones fundamentales desde el punto de vista jurídico:

1. Delimitación del consentimiento tácito de la Administración

El Tribunal establece el criterio de las obras realizadas «a ciencia, vista y paciencia» de la Administración como indicador del consentimiento tácito que habilita la aplicación del principio del enriquecimiento injusto. Esta aquiescencia se manifiesta cuando la dirección facultativa conoce la ejecución de las obras sin formular objeciones y la Administración las recepciona sin reparo, destinándolas al uso público.

2. Naturaleza restitutiva versus resarcitoria de la indemnización

La sentencia clarifica que la indemnización derivada del enriquecimiento injusto tiene naturaleza restitutiva, no resarcitoria, lo que implica que su finalidad es restablecer el equilibrio patrimonial mediante el abono de los costes efectivamente incurridos, sin que pueda equipararse a las consecuencias económicas de un contrato válidamente celebrado.

3. Exclusión de gastos generales y beneficio industrial

El Tribunal fija como doctrina que los conceptos de gastos generales y beneficio industrial son propios exclusivamente de la contratación administrativa formal, al derivarse del presupuesto base de licitación como porcentajes del presupuesto de ejecución material. En consecuencia, no procede su inclusión en la indemnización por enriquecimiento injusto, que queda limitada a los costes efectivos de ejecución de las obras.