En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 671/2025, de fecha 19 de diciembre de 2025, que resolvió un recurso de apelación interpuesto por un Ayuntamiento y una Agrupación de Interés Urbanístico contra una sentencia que había estimado el recurso de un propietario afectado contra la aprobación del proyecto modificado de urbanización. La Sala estima el recurso de apelación, reconociendo la validez de la retasación de cargas y del modificado del proyecto de urbanización cuando obedecen a cambios normativos sobrevenidos debidamente justificados.
I. Materia objeto del pleito
El objeto de la litis se enmarca en el ámbito del Derecho urbanístico valenciano y, en particular, en la problemática derivada de la ejecución de los Programas de Actuación Integrada (PAI) y la gestión de las cargas urbanísticas cuando concurren circunstancias sobrevenidas que alteran las condiciones inicialmente previstas.
Concretamente, se impugna la Resolución en virtud de la cual se aprobó el proyecto modificado de las obras de urbanización de un PAI por un importe total de 3.877.194,43 € (IVA excluido), así como la retasación de cargas de urbanización.
El proceso gravita entorno a dos cuestiones fundamentales: la primera, de carácter procedimental, relativa a la supuesta caducidad del procedimiento administrativo por superación del plazo de tres meses previsto en el artículo 153.3 del TRLOTUP; la segunda, de carácter sustantivo, concerniente a la validez de la retasación de cargas y del modificado del proyecto de urbanización, cuestionándose la aplicación de la normativa de contratación pública y los requisitos formales del proyecto.
II. Hechos fácticos relevantes
Aprobación inicial del PAI
Por Acuerdo del Pleno de 30 de marzo de 2004 se aprobó la programación de los terrenos comprendidos en una Unidad de Ejecución, acordándose la gestión indirecta y seleccionándose agente urbanizador. El proyecto de urbanización aprobado ascendía a un presupuesto de ejecución por contrata de 3.315.193,21 €. El 19 de abril de 2005 se firmó el convenio urbanístico entre el Ayuntamiento y la AIU.
Suspensión temporal por crisis económica
En julio de 2011, la AIU, consciente de las dificultades económicas de los propietarios para hacer frente a las cargas urbanísticas, solicitó una ampliación del plazo global del Programa. El 7 de noviembre de 2011 se publicó el Decreto Ley 2/2011, que ante la recesión económica permitía la suspensión temporal de la ejecución de programas por un periodo de dos años prorrogables. Por acuerdo del Pleno de 23 de julio de 2013 se aprobó la suspensión del PAI por término de dos años, condicionada al cumplimiento de determinadas obligaciones.
Solicitud de retasación de cargas y modificado del proyecto
El 3 de mayo de 2021, la AIU presentó instancia acompañando memoria de retasación de cargas en la que se exponían las modificaciones propuestas al proyecto de urbanización, justificando su adopción en base a criterios técnicos, funcionales y económicos derivados de los cambios normativos acaecidos en materia de redes de suministro de energía eléctrica desde 2008. Se acompañaron los proyectos de centros de transformación, líneas de media tensión y baja tensión aprobados por la Consellería de Industria.
Tramitación administrativa y resolución impugnada
Por acuerdo del Pleno de 30 de noviembre de 2021 se sometió a información pública la retasación de cargas junto con el modificado del proyecto.
Sentencia de instancia
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 9 de Valencia dictó Sentencia nº 235/2024 estimó el recurso interpuesto, al considerar que no estaba justificada la prórroga del plazo y que, por tanto, el procedimiento había caducado conforme al artículo 153 del TRLOTUP.
III. Cuestión de debate
El presente litigio plantea diversas cuestiones jurídicas que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
A) Caducidad del procedimiento: ¿Resulta aplicable el régimen de caducidad propio de los procedimientos iniciados de oficio a un procedimiento de retasación de cargas iniciado a instancia del agente urbanizador? ¿Está justificada la ampliación del plazo acordada por el Ayuntamiento?
B) Naturaleza jurídica del PAI y normativa aplicable: ¿Qué normativa resulta de aplicación a los PAI adjudicados con anterioridad a la Ley 5/2014? ¿Cuál es la naturaleza contractual del PAI y qué consecuencias tiene en la aplicación de la normativa de contratación pública?
C) Validez de la retasación de cargas: ¿Qué requisitos deben concurrir para la aprobación de una retasación de cargas conforme al artículo 67.3 de la LRAU? ¿Resultan válidos los precios contradictorios fijados en el proyecto modificado?
IV. Ratio decidendi
La Sala comienza determinando el marco normativo aplicable, acudiendo al régimen transitorio establecido en las sucesivas leyes urbanísticas valencianas:
“Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa que le resultaba de aplicación antes de la entrada en vigor de esta ley.”
Consecuentemente, la Sala concluye que «en nuestro caso, la normativa aplicable desde el punto de vista material sería la Ley Valenciana 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU).»
B) Sobre la inexistencia de caducidad del procedimiento
La Sala aborda el motivo principal de la estimación del recurso en primera instancia, concluyendo que el Juzgado erró al aplicar el régimen de caducidad. El Tribunal fundamenta su decisión en la naturaleza del procedimiento:
“Según hemos expuesto en el antecedente de hecho quinto núm. 13, 14 y 15 de la presente sentencia, hemos dejado claro que se inicia a instancia de la Agrupación de Interés Urbanístico (…). Según lo expuesto, el art. 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, podría hablarse si procede su aprobación por silencio administrativo positivo en modo alguno caducidad propia de los procedimientos iniciados de oficio.”
Subsidiariamente, incluso aceptando que el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, la Sala considera justificada la ampliación del plazo conforme al artículo 32.1 de la Ley 39/2015:
“Con todo, estimamos que la ampliación de plazo, caso de haberse iniciado de oficio, estaría justificada con el razonamiento de las partes apelantes: 1º.- Por la existencia de notificaciones pendientes a distintos propietarios (67 propietarios), pero fundamentalmente, por las notificaciones infructuosas que no se habían podido realizar y que, como Sala no ignora, deben efectuarse mediante publicación en el BOE para ser efectivas (…). 2º.- Pero, además, porque la publicación del anuncio de aprobación inicial del expediente, en el diario Levante, se demoró hasta el 27 de enero de 2022 debido a un error del propio diario al publicar un anuncio de otra área municipal.”
C) Sobre la naturaleza contractual del PAI
La Sala realiza un importante pronunciamiento sobre la naturaleza jurídica del PAI, determinante para resolver las alegaciones sobre aplicación de la normativa de contratación pública:
“El PAI está sometido a la normativa de contratación del estado siendo su naturaleza la de un contrato especial, las relaciones entre el agente urbanizador y la Administración son contractuales, la especialidad es que el pago lo hacen los propietarios.”
No obstante, la Sala precisa que esta naturaleza contractual especial implica que «en primer término se rige por su propia normativa», siendo la legislación de contratos públicos de aplicación meramente supletoria.
D) Sobre la validez de la retasación de cargas y el modificado del proyecto
El aspecto nuclear de la sentencia radica en la valoración de la conformidad a Derecho de la retasación de cargas. La Sala acude al artículo 67.3 de la LRAU, que establece los requisitos para la modificación de las cargas inicialmente previstas:
“El precepto lo único que exige es que la variación obedezca: (1) a causas objetivas cuya previsión no hubiera sido posible para el Urbanizador al comprometerse a ejecutar la Actuación, no cuestionada por la parte; (2) no podía suponer modificación o incremento en la parte de ellas correspondiente al beneficio empresarial del Urbanizador por la promoción de la Actuación; (3) en caso de discrepancia, la Administración actuante resolvía, previo dictamen arbitral de peritos independientes. Se podía prescindir, como sucede en el caso examinado, cuando el Urbanizador justifique los costes propuestos en precios de mercado.”
Respecto a la justificación de las modificaciones, la Sala considera acreditada la concurrencia de cambios normativos sobrevenidos que obligaron a modificar el proyecto:
“La memoria de retasación de cargas que contiene las modificaciones del proyecto de urbanización expresa con todo detalle cuáles son las causas que dan lugar a la necesidad de modificar el proyecto referido, que obedecen a un denominador común: Desde la aprobación del programa, 22 de febrero de 2.005, ya más de 15 años, de la Proposición Jurídico-Económica y posterior aprobación del Proyecto de Urbanización han acaecido diversos cambios legislativos que afectan al proyecto inicialmente aprobado, lo que motiva a la formulación del presente documento de retasación de cargas de urbanización de la Unidad de Ejecución.”
E) Sobre la fijación de precios contradictorios
En cuanto a la alegación de vulneración del artículo 158 del RD 1098/2001 relativo a los precios contradictorios, la Sala rechaza la aplicación directa de dicha normativa al tratarse de un contrato especial:
«En primer lugar, discrepamos del dictamen pericial de la parte demandante/apelada, entra directamente a aplicar la normativa de contratación del estado cuando hemos concluido que se trata de un contrato especial en primer término se rige por su propia normativa. Estamos ante una solicitud de retasación de cargas que conlleva aneja la modificación del proyecto de urbanización para adaptarlo a las exigencias de la nueva legislación.”
La Sala asume el criterio del informe técnico de la Ingeniera de Caminos respecto a la metodología de fijación de precios:
«Los precios unitarios utilizados en la elaboración de los nuevos precios contradictorios han sido los del proyecto inicial pero actualizados a fecha del año 2020, concretamente de la base de datos IVE 2020, ya que la obra estaba muy por encima del 20% de obra ejecutada. Se acredita con la tabla donde examina la evolución de precios, y donde el incremento del IPC desde 25/01/2005 fecha proyecto hasta fecha modificado del proyecto 11/04/2022, es del 37,5%.”
V. Conclusión
La STSJ CV 671/2025 contiene un pronunciamiento interesante en materia de ejecución de Programas de Actuación Integrada:
1. Naturaleza del procedimiento de retasación de cargas. Cuando el procedimiento de retasación de cargas se inicia a instancia del agente urbanizador, no resulta aplicable el régimen de caducidad propio de los procedimientos iniciados de oficio, sino el régimen de silencio administrativo positivo conforme al artículo 24 de la Ley 39/2015.
2. Naturaleza jurídica del PAI. El Programa de Actuación Integrada tiene naturaleza de contrato administrativo especial, rigiéndose en primer término por su normativa específica y solo supletoriamente por la legislación de contratos del sector público. Esta calificación resulta determinante para excluir la aplicación directa de preceptos como el artículo 158 del Reglamento General de Contratación.
3. Requisitos de la retasación de cargas. Conforme al artículo 67.3 de la LRAU, la retasación de cargas exige: que la variación obedezca a causas objetivas imprevisibles para el urbanizador; que no suponga incremento del beneficio empresarial del urbanizador; y que los costes propuestos estén justificados en precios de mercado, pudiendo prescindirse del dictamen arbitral pericial cuando concurra esta última circunstancia.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
