En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Supremo, Sección Tercera, nº13/2026, de fecha 14 de enero de 2029, que resolvió un recurso de casación contra una sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso de apelación 156/2022, interpuesto contra el auto de 9 de febrero de 2022, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, sobre la prescripción de los derechos de la administración en la liquidación de los contratos administrativos.
I. Materia objeto del pleito
La sentencia objeto de análisis aborda una cuestión interesante en el ámbito de la contratación administrativa: la determinación del régimen jurídico aplicable a la prescripción del derecho de la Administración para exigir el pago de cantidades derivadas de la liquidación de un contrato administrativo cuando dicha liquidación ha sido impugnada judicialmente sin que se haya acordado su suspensión.
Específicamente, el objeto de la litis se centra en dirimir si la tramitación de un procedimiento judicial impugnatorio de un acto administrativo de contenido económico, en este caso, una liquidación contractual, posee efectos interruptivos de la prescripción del derecho de la Administración a ejecutar dicho acto, aun cuando no se haya acordado su suspensión ni en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativa.
La controversia jurídica nuclear reside en determinar si resulta aplicable el último punto del artículo 68.7 de la Ley General Tributaria (que excluye la suspensión del plazo de prescripción cuando no se ha acordado la suspensión en vía contencioso-administrativa), a las deudas derivadas de liquidaciones de contratos administrativos, o si, por el contrario, debe acogerse la interpretación tradicional del Código Civil que interrumpe la prescripción por la mera interposición del recurso jurisdiccional.
II. Hechos fácticos relevantes
1. Antecedentes contractuales
El 31 de enero de 2014, la Alcaldía del Ayuntamiento dictó resolución mediante la cual:
- Impuso penalidades a la empresa contratista por importe de 93.816,55 €
- Aprobó la cuantía de 211.560,44 € como «ahorro económico» derivado del incumplimiento de la obligación de contratar mano de obra desempleada comprometida en el contrato
- Denegó el pago de 108.854,71 € reclamados por el contratista en concepto de obras de mejora del centro hípico
2. Primera instancia judicial
La recurrente interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Castellón, que dictó sentencia con el siguiente contenido:
- Estimó parcialmente el recurso
- Anuló la imposición de penalidades por 93.816,55 €
- Confirmó la liquidación de 211.560,44 € por ahorro económico
- Desestimó la reclamación de 108.854,71 € por mejoras
3. Apelación
La recurrente apeló y el TSJ de la Comunidad Valenciana dictó sentencia en la que:
- Estimó parcialmente la apelación
- Reconoció el derecho del contratista a percibir 108.854,71 € por mejoras
- Mantuvo la cantidad de 211.560,44 € a favor del Ayuntamiento por ahorro económico
Esta sentencia alcanzó firmeza el 11 de marzo de 2021, tras inadmitirse el recurso de casación.
4. Ejecución de sentencia y compensación
El 30 de septiembre de 2021, el contratista solicitó la ejecución de la sentencia firme. El Juzgado dictó auto de 9 de febrero de 2022 declarando el cumplimiento de la sentencia por compensación de créditos:
- Deuda del Ayuntamiento al contratista: 108.854,71 € + 5.726,05 € (intereses) = 114.580,76 €
- Crédito del Ayuntamiento frente al contratista: 211.560,44 €
- Saldo resultante: 96.979,68 € a favor del Ayuntamiento
5. Nueva apelación y casación
La recurrente apeló este auto, pero el TSJ de la Comunidad Valenciana lo desestimó, confirmando la compensación y rechazando la alegación de prescripción del crédito municipal.
III. Cuestión de debate
El Auto de admisión de 13 de julio de 2023 precisó que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:
«Si la existencia de un procedimiento judicial en el que se debate la legalidad de un acto administrativo de contenido económico que tiene por objeto exigir el cumplimiento de obligaciones derivadas de un contrato de carácter público, cuya suspensión no ha sido acordada ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional, posee efectos interruptivos de la prescripción del Derecho de la Administración a ejecutar dicho acto administrativo y si el plazo prescriptivo de aplicación es el previsto en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria en relación con el artículo 66 de la LGT o en el artículo 1964 del Código Civil.»
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia de instancia, estableciendo una doctrina jurisprudencial de trascendencia jurídica. Analicemos los fundamentos esenciales de la misma.
1. Normativa aplicable: Ley General Presupuestaria y remisión a la LGT
El Tribunal comienza determinando el marco normativo aplicable, descartando desde el inicio la tesis del Ayuntamiento sobre la aplicación directa del Código Civil:
«Como resulta de tal Jurisprudencia, las obligaciones derivadas de la liquidación de un contrato tienen un contenido económico, cualquiera que sea su origen; en nuestro caso, consecuencia de un incumplimiento de una condición social que el pliego, precisamente, permite convertir en una deuda dineraria. Y, como tales, les son de aplicación los preceptos que contiene la Ley General Presupuestaria para los ‘derechos y obligaciones de contenido económico’, en este caso, ‘de naturaleza pública’, en expresiones del artículo 5 de la misma Ley; entre ellos su artículo 15 regulatorio de la prescripción.»
2. Inaplicabilidad del art. 68.7 LGT (último inciso) a la liquidación contractual
Una vez establecido que rige la Ley General Presupuestaria, el núcleo del debate se traslada a determinar si la remisión que el art. 15.2 LGP hace a la LGT debe entenderse en su integridad, incluyendo el discutido último inciso del art. 68.7 LGT.
a) Interpretación literal insuficiente
El Alto Tribunal reconoce que una interpretación puramente literal podría conducir a la aplicación del último inciso del art. 68.7:
«Cierto es, como aduce el recurrente en casación, que un acogimiento incondicionado y literalista de las consecuencias de la expuesta aplicación de la Ley General Presupuestaria parecería llevar a la aplicación del artículo 68.7 de la Ley General Tributaria en su último inciso, con las consecuencias que aboga.»
Sin embargo, advierte:
«la interpretación literal de este apartado último del artículo 68.7 de la Ley General Tributaria no es concluyente, pues se refiere únicamente al ‘derecho de la Administración tributaria’, y no en general a todos los derechos de naturaleza pública, como podría ser el derivado de una liquidación contractual.»
b) Origen jurisprudencial del precepto
El Tribunal identifica el origen del último inciso del art. 68.7 LGT en la propia jurisprudencia tributaria desarrollada antes de su incorporación legislativa:
«si analizamos el origen del último inciso del artículo 68.7 de la Ley General Tributaria, todo sugiere que es fruto, precisamente, de la Jurisprudencia referida por el recurrente en casación (y uno de cuyos ejemplos más significativos hemos citado ampliamente al recoger el marco de enjuiciamiento). Y ello puesto que, precisamente, gran parte de las sentencias que cita, todas ellas referidas a deudas tributarias, exponen la doctrina que resulta del referido inciso antes de que el mismo se introdujese en la Ley General Tributaria de 2003»
Cita extensamente la STS 440/2017 (rec. 572/2016), que estableció:
«para determinar si ha operado o no la prescripción del derecho de la Administración tributaria para exigir el pago de una deuda tributaria debemos atender a las posibilidades de dicha Administración para ejecutar la referida deuda tributaria, o, dicho de otro modo, si la ejecutividad de la deuda tributaria se hallaba suspendida o no.»
Y continúa:
«Si la suspensión de ingresos de la deuda tributaria liquidada no se obtiene, bien porque el contribuyente no la ha solicitado o bien porque se le ha denegado, la acción ejecutiva al cobro surge inmediatamente con todas sus consecuencias y empieza a correr la prescripción de la acción para exigir el cobro de la deuda tributaria.»
c) Naturaleza diferente de las liquidaciones contractuales
El Tribunal destaca diferencias esenciales entre deudas tributarias y deudas contractuales que justifican un tratamiento distinto:
«en una deuda tributaria, el acto liquidatorio resulta siempre en un debe para el administrado, y en un crédito para la Administración: el resultado de un proceso contra dicho acto de liquidación solo puede ser, en definitiva, confirmar, anular o reducir dicha liquidación. Sin embargo, la liquidación del contrato, como fruto del propio contrato, configurado como un acuerdo de voluntades que impone obligaciones recíprocas, puede resultar en derechos y obligaciones también recíprocos, como ha sucedido en nuestro caso.»
Precisamente en el caso examinado:
«en el acto originario recurrido en vía contencioso-administrativa, la Administración contratante reconoció un crédito a su favor, pero había denegado otros créditos a favor del contratista, alguno de los cuales fue finalmente reconocido en sentencia (de ahí la compensación que acuerda el auto confirmado en apelación). Se configura así el acto liquidatorio de un contrato administrativo como un acto de contenido complejo, potencialmente declarativo tanto de derechos como de obligaciones para la Administración contratante.»
d) Riesgo de prescripción parcial
El Tribunal advierte de una consecuencia absurda de la tesis del recurrente:
«Es más, dado el contenido complejo de dicho acto de liquidación contractual, de sostenerse la interpretación del recurrente en casación, la liquidación del contrato prescribiría en una parte (aquella en que reconociera derechos a favor de la Administración) y en otra no (la parte en que reconociera derechos para el contratista, por mor del artículo 25 de la Ley General Tributaria y la aplicación del artículo 1973 y 1969 del Código Civil); dividiéndose su continencia de un modo que no parece justificado.»
e) Aplicación conjunta del Código Civil
Finalmente, el Tribunal aplica los arts. 1973 y 1969 CC en conexión con el art. 68.2.b) LGT (que sí se aplica íntegramente):
Art. 1973 CC:
«La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.»
Art. 1969 CC:
«El tiempo para la prescripción de toda clase de acciones, cuando no haya disposición especial que otra cosa determine, se contará desde el día en que pudieron ejercitarse.»
Art. 68.2.b) LGT:
«El plazo de prescripción del derecho […] se interrumpe: […] b) Por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase»
De la aplicación combinada de estos preceptos, el Tribunal concluye:
«resulta la suspensión del plazo prescriptivo de la acción para reclamar los créditos a favor de la Administración contratante derivados de la liquidación de un contrato en tanto no se resuelva el proceso judicial entablado contra el acto liquidatorio, proceso a cuyas resultas se fijará su cuantía definitiva.»
V. Conclusión
La STS contiene un pronunciamiento de relevancia práctica que resuelve una cuestión controvertida en el ámbito de la contratación pública: el régimen de prescripción de los derechos económicos de la Administración derivados de liquidaciones contractuales impugnadas judicialmente.
Doctrina jurisprudencial establecida
El Tribunal Supremo fija la siguiente doctrina:
«El plazo prescriptivo de aplicación en caso de derechos a favor de la Administración contratante derivados de la liquidación de un contrato administrativo es el previsto en el artículo 15 de la Ley General Presupuestaria en relación con el artículo 66 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; si bien el último párrafo del artículo 68.7 de la Ley General Tributaria (que indica: ‘Lo dispuesto en este apartado no será aplicable al plazo de prescripción del derecho de la Administración tributaria para exigir el pago cuando no se hubiera acordado la suspensión en vía contencioso-administrativa.’), no es de aplicación a los supuestos de impugnación de la liquidación de un contrato administrativo.»
El voto particular discrepante
Debe destacarse que la sentencia cuenta con un extenso voto particular que defiende la tesis contraria: la plena aplicación del art. 68.7 LGT, incluido su último inciso, a las liquidaciones contractuales.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
