En el presente análisis doctrinal examinamos la Resolución 679/2025 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de Andalucía (TARCJA), de 12 de noviembre de 2025, que resolvió un recurso especial interpuesto contra la adjudicación del contrato denominado “TMG7175CSV0 Seguro todo riesgo daños materiales del Metropolitano Granada”
I. Materia objeto de la resolución
La Resolución resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto contra la adjudicación del contrato de servicios denominado «TMG7175CSV0 Seguro todo riesgo daños materiales del Metropolitano Granada», convocado por la Agencia de Obra Pública de la Junta de Andalucía (AOPJA).
El objeto central de la vicisitud gravita entorno a tres ejes fundamentales: en primer lugar, la impugnación indirecta del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) por supuesta inadecuada configuración de los criterios de adjudicación; en segundo término, la alegada incorrecta valoración de las proposiciones por parte de la mesa de contratación; y finalmente, la presunta falta de motivación suficiente en el acuerdo de adjudicación.
II. Hechos fácticos relevantes
Configuración de los criterios de adjudicación
El PCAP estableció como criterios de adjudicación únicamente criterios cuantificables mediante fórmulas, estructurados de la siguiente manera:
- Proposición económica: ponderación del 80% (máximo 100 puntos)
- Reducción de franquicias: ponderación del 20% (máximo 100 puntos), desglosada en cuatro subcategorías.
La fórmula global establecida fue: Puntuación total = 0,8 PE + 0,2 PR
Valoración de la mesa de contratación
En sesión de 11 de septiembre de 2025, la mesa de contratación otorgó a ambas licitadoras la puntuación máxima de 100 puntos en el criterio de reducción de franquicias, asignando 25 puntos a cada una de las cuatro subcategorías valoradas, con independencia del porcentaje o importe concreto de reducción ofertado.
Como consecuencia, la adjudicación recayó en la otra licitadora al presentar la proposición económica más ventajosa (23.170,86 euros inferior), obteniendo una puntuación final de 100 puntos frente a los 99,14 de la recurrente.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica planteada se estructura entorno a cuatro cuestiones interrelacionadas que conforman el núcleo del debate:
1. Impugnabilidad indirecta de los pliegos
¿Resulta admisible la impugnación indirecta del PCAP en fase de adjudicación cuando el vicio alegado —ausencia de fórmula específica para valorar cuantitativamente las reducciones de franquicias— pudo ser detectado por un licitador normalmente diligente en el momento de aprobación y publicación de los pliegos?
2. Interpretación del criterio de adjudicación
¿Cómo debe interpretarse un criterio de adjudicación calificado como «cuantificable mediante fórmulas» cuando los pliegos establecen una puntuación fija (25 puntos) para cada subcategoría condicionada únicamente a «especificar reducción y determinar valor propuesto», sin gradación en función de la magnitud de la reducción ofertada?
3. Suficiencia de la motivación
¿Cumple con las exigencias de motivación establecidas en los artículos 35.2 LPAC y 151.1 y 2.c) LCSP un acta de valoración que otorga idéntica puntuación a ofertas objetivamente distintas en cuanto al alcance de las mejoras propuestas, cuando la atribución de puntos se realiza conforme a la sistemática prevista en unos pliegos firmes y consentidos?
4. Principio de oferta económicamente más ventajosa
¿Infringe el principio de adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa (artículos 1.1 y 150 LCSP) una valoración que no discrimina entre diferentes magnitudes de reducción de franquicias cuando dicha forma de valoración viene expresamente establecida en los pliegos que rigen la licitación?
IV. Ratio decidendi
El Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales articula su decisión desestimatoria sobre cuatro pilares argumentativos que conviene analizar detalladamente.
1. Inadmisibilidad de la impugnación indirecta de los pliegos
El TARCJA comienza estableciendo una doctrina consolidada sobre los límites temporales y materiales de la impugnación de los pliegos de contratación:
«con relación a estas alegaciones sobre la legalidad del contenido del PCAP, siendo el acto impugnado la adjudicación del contrato, las mismas se deben reconducir a una impugnación indirecta del clausulado de aquel, cuando ya es un acto firme y consentido y ha sido aceptado incondicionalmente por la recurrente al presentar su oferta (artículo 139.1 de la LCSP).»
El Tribunal recuerda la doctrina europea consolidada en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 12 de marzo de 2015 (asunto C-538/13, Evigilo, apartados 52 a 58), que establece una excepción al principio general de firmeza de los pliegos:
«la efectiva aplicación de las Directivas de contratos y de recursos exige que una entidad licitadora, razonablemente informada y normalmente diligente, que no pudo comprender las condiciones de la licitación hasta el momento en que el poder adjudicador, tras haber evaluado las ofertas, le informó de los motivos de su decisión, pueda interponer un recurso sobre la legalidad de la licitación hasta que finalice el plazo del recurso contra el acto de adjudicación.»
Sin embargo, el Tribunal descarta la aplicación de esta excepción al caso concreto mediante un razonamiento contundente:
«Tal eventualidad no acontece en el caso examinado, donde la supuesta ausencia de la fórmula para repartir la puntuación atribuida a cada aspecto valorable dentro del criterio de adjudicación de aplicación mediante fórmulas pudo claramente ser detectado desde el momento de la publicación de los pliegos, no debiéndose esperar a la adjudicación para combatir aquella pretendida e hipotética irregularidad.»
Complementariamente, el Tribunal analiza si la supuesta irregularidad podría constituir causa de nulidad de pleno derecho conforme a los artículos 39 LCSP y 47 LPAC, concluyendo negativamente:
«atendiendo a las causas de nulidad de pleno derecho reguladas en el artículo 39 de la LCSP y del artículo 47 de la LPAC, no cabe entender que la infracción sobre el contenido del PCAP en la supuesta incorrecta configuración del citado criterio de adjudicación pueda quedar encuadrado en los supuestos de nulidad radical, que, además, deben ser interpretados de forma excepcional y restrictiva.»
Esta fundamentación se refuerza con la cita de la doctrina casacional del Tribunal Supremo (Sentencia 438/2021, recurso 7844/2019), que establece:
«Cabe excepcionalmente la impugnación indirecta de los pliegos rectores de la licitación, consentidos por no haberse impugnado directamente. Para ello deben probarse o las circunstancias a las que se refiere la jurisprudencia del TJUE [Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de marzo de 2015, asunto C-538/13 Evigilo] o que incurren en motivos de nulidad de pleno Derecho, motivos que se aprecian de forma excepcional y restrictiva.»
2. Interpretación sistemática del criterio de adjudicación conforme a la lex contractus
El segundo eje argumental del Tribunal se centra en la interpretación del propio contenido del PCAP, aplicando el principio de la lex contractus y las reglas hermenéuticas del Código Civil:
«lo cierto es que de su propia lectura cabe interpretar de forma suficientemente clara la sistemática de aplicación de puntos.»
El Tribunal realiza una interpretación literal del criterio de adjudicación tal como aparece configurado en el anexo I del PCAP:
«el criterio de adjudicación se desarrolla en cuatro aspectos o subcriterios objeto de valoración indicándose, en cada uno de ellos, que la puntuación se otorgará al «Especificar reducción sobre la cuantía especificada en el PPTP y determinar valor propuesto» en cuyo caso se concederán los 25 puntos en los que está ponderado cada uno de los cuatro aspectos. Es decir, el criterio de adjudicación se aplica de forma que no se concede puntuación a aquellos licitadores que no especifiquen reducción y concede 25 puntos a aquellos que ofrezca algún tipo de reducción con independencia de su importe.»
Frente a las alegaciones de la recurrente sobre la aparente irracionalidad de este sistema, el Tribunal distingue claramente entre desacuerdo con el criterio y vicio invalidante del mismo:
«la recurrente argumenta, desde su punto de vista, lo ilógico que resulta esa forma de conceder puntuaciones en tanto que no se prima a aquellas ofertas que presenten mejores condiciones, pero lo cierto es que esa es la forma de atribuir puntuaciones de acuerdo con lo establecido en los pliegos, que como se ha mencionado se encuentran firmes al no haberse impugnado en el plazo previsto para ello.»
Esta argumentación es reforzada por el órgano de contratación en su informe, que el Tribunal acoge expresamente:
«La puntuación asignada a cada uno de los supuestos de reducción de franquicia es de 25 puntos, independiente del importe de la reducción y esta regla se aplica a todos los licitadores por lo que no ha existido en ningún momento discriminación alguna.»
El Tribunal subraya que la mesa de contratación actuó dentro del marco de sus competencias:
«la Mesa de Contratación sólo es competente para elevar al órgano de Contratación la propuesta que resulte con mayor puntuación global de conformidad con lo previsto en el PCAP, ya que los pliegos obligan tanto a los licitadores como a la Administración.»
3. Suficiencia de la motivación a la luz de la doctrina constitucional y europea
El tercer fundamento se articula entorno a la motivación del acto de adjudicación y su adecuación a los estándares establecidos por la jurisprudencia constitucional, del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El Tribunal reproduce extensamente su doctrina consolidada (Resolución 220/2021), que a su vez se fundamenta en la Sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 13 de diciembre de 2013 (asunto T-165/2012):
«la finalidad de la motivación es mostrar de forma clara e inequívoca el razonamiento del autor del acto, para, por un lado, permitir a las personas interesadas conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y, por otro lado, permitir al juez ejercer su control.»
La doctrina del Tribunal Constitucional también es incorporada para reforzar esta exigencia:
«la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, de ahí que no se trate de un simple requisito meramente formal sino de fondo, que no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico determinante de la decisión» (STC 17 de julio de 1981).
Aplicando esta doctrina al caso concreto, el Tribunal concluye que existe motivación suficiente:
«lo cierto es que la recurrente ha conocido los motivos por los que las puntuaciones fueron otorgadas, en tanto que en el propio recurso se reproduce el contenido del acta de la mesa de contratación en la que se recogen las tablas en las que se incluyen las propuestas de reducción de las franquicias ofertadas por las licitadoras y que conllevan la puntuación finalmente conferida, de acuerdo con la sistemática prevista en el PCAP.»
El Tribunal realiza una distinción fundamental entre falta de motivación que genera indefensión y mero desacuerdo con la decisión adoptada:
«Cuestión distinta, es que la recurrente no esté de acuerdo con ellas, pero como indicamos no se aprecia falta de motivación que haya provocado indefensión.»
Esta conclusión resulta coherente con el principio de que la motivación debe permitir conocer el razonamiento seguido, no necesariamente compartirlo. El acta de la mesa de contratación, junto con los anexos que detallan las ofertas y puntuaciones, permite a la recurrente comprender exactamente por qué se otorgaron las puntuaciones —aplicación del criterio del PCAP— aunque discrepe de la configuración misma de dicho criterio.
4. Determinación de la oferta económicamente más ventajosa conforme a los pliegos
El cuarto y último pilar argumental aborda la alegación de infracción del principio de adjudicación a la oferta económicamente más ventajosa (artículos 1.1 y 150 LCSP).
El Tribunal comienza recordando que la determinación de qué constituye la oferta económicamente más ventajosa debe realizarse conforme a los criterios establecidos en los pliegos:
«la oferta económicamente más ventajosa a la vista de los criterios de adjudicación establecidos en los pliegos, en virtud de la doctrina lex contractus, es la de la adjudicataria y no la de la recurrente.»
A mayor abundamiento, el Tribunal detecta una carencia argumentativa fundamental en el recurso:
«aunque hipotéticamente se aceptaran las alegaciones de la recurrente con relación a las mejoras que presenta respecto de la proposición de la adjudicataria, se ha de considerar que la recurrente no fundamenta en qué escenario o forma de atribuir las puntuaciones su proposición resultaría adjudicataria de la licitación.»
El Tribunal desarrolla un análisis cuantitativo que evidencia la falta de fundamentación:
«la oferta de la adjudicataria es la más económica de las dos presentadas y a la proposición económica se le otorga una ponderación del 80%. Del 20% restante, sí podría resultar más ventajosa la proposición de la recurrente, pero esta no justifica de qué forma podría llegar a ser adjudicataria de la licitación.»
Esta consideración conduce a una conclusión importante sobre la carga argumentativa del recurrente:
«desde esta perspectiva el recurso adolece de falta de fundamentación suficiente, sin que este Órgano pueda suplir a la recurrente en su deber de motivación del recurso construyendo una argumentación que solo corresponde a quien impugna una decisión del poder adjudicador. Es decir, es la recurrente la que debe demostrar que el órgano de contratación ha incurrido en un concreto error.»
Esta exigencia de fundamentación suficiente del recurso resulta coherente con la doctrina procesal general sobre la carga de la prueba y con las reglas específicas del recurso especial en materia de contratación, que no constituye una nueva fase del procedimiento de adjudicación sino un mecanismo de control de legalidad que exige al recurrente acreditar la existencia de un vicio invalidante.
V. Conclusión
La resolución del TARCJA contiene un pronunciamiento paradigmático sobre los límites de la impugnación indirecta de los pliegos de contratación y la interpretación de criterios de adjudicación mediante fórmulas, estableciendo doctrina en varias dimensiones.
- Consolidación de la doctrina restrictiva sobre impugnación indirecta de pliegos. El Tribunal reitera que solo cabe impugnar indirectamente los pliegos cuando: (i) el vicio no pudo ser detectado por un licitador normalmente diligente hasta la fase de valoración, o (ii) concurran causas de nulidad de pleno derecho, interpretadas restrictivamente. La supuesta ausencia de fórmula de graduación en un criterio cuantificable no constituye vicio oculto ni nulidad radical.
- Prevalencia de la interpretación literal de los pliegos conforme a la lex contractus. Cuando el PCAP establece claramente que se otorgarán 25 puntos por «especificar reducción y determinar valor propuesto» en cada subcategoría, sin gradación posterior, la mesa de contratación debe aplicar exactamente esa sistemática. La discrepancia del licitador sobre la racionalidad del criterio no habilita su modificación interpretativa en fase de valoración.
- La motivación suficiente no exige justificar por qué se aplica lo establecido en los pliegos. Cuando la atribución de puntuaciones se realiza conforme a criterios claros del PCAP firme y consentido, resulta suficiente que el acta refleje las ofertas presentadas y la aplicación del criterio establecido. La motivación cumple su función si permite al recurrente conocer el razonamiento seguido y ejercer su derecho de defensa, aunque discrepe del resultado.
- Carga argumentativa del recurrente en materia de determinación de la oferta económicamente más ventajosa. No basta alegar genéricamente que la propia oferta presenta mejores condiciones técnicas; el recurrente debe demostrar mediante cálculos concretos que, aplicando correctamente los criterios (o aplicando los que propone como correctos), su oferta debería resultar adjudicataria.
