En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Primera, nº 679/2025, de fecha 19 de diciembre de 2025, que resolvió un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Infraestructuras y Territorio que denegó la solicitud de inicio de expediente de determinación del justiprecio en el marco de una expropiación rogada.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso contencioso-administrativo gravita sobre la impugnación del Acuerdo de la Consellera de Medio Ambiente, Agua, Infraestructuras y Territorio de la Generalitat Valenciana, de fecha 18 de mayo de 2024, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto, y que denegó la solicitud formulada por una mercantil para que se iniciara expediente de determinación del justiprecio de una finca incluida en un expediente de expropiación forzosa vinculado al Proyecto Acceso Norte a Alicante.
La controversia se sitúa en el ámbito del derecho urbanístico valenciano, específicamente en la institución denominada expropiación rogada o expropiación por ministerio de la ley, regulada tanto en el artículo 48.e) del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), como en el artículo 110 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (TRLOTUP). El litigio examina la distinción entre la ocupación directa coactiva de terrenos dotacionales y la transmisión voluntaria mediante convenio urbanístico.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. El expediente expropiatorio y su declaración de urgencia
La finca propiedad de la mercantil recurrente fue parcialmente expropiada por la Conselleria para la ejecución del Proyecto. El expediente de expropiación fue declarado de urgente ocupación por la Disposición Adicional Primera de la Ley de la Generalitat Valenciana 14/2005, de 23 de diciembre. El acta previa de ocupación se levantó el 6 de marzo de 2006 y el acta de ocupación definitiva el 12 de diciembre de 2006, habiéndose realizado la consignación del depósito previo a la ocupación en octubre de 2006.
2.2. El convenio urbanístico y la constitución de la Agrupación de Interés Urbanístico
El Ayuntamiento afectado, a través de la Gerencia de Urbanismo, impulsó un proceso urbanístico denominado Plan de Reforma Interior Modificativo, cuya finalidad declarada era el incremento de edificabilidad para sufragar los costes de las indemnizaciones por las edificaciones y actividades existentes afectadas por el proyecto viario. En el año 2008, los propietarios de las fincas comprendidas en el ámbito del PRIM suscribieron un convenio urbanístico, constituyéndose en Agrupación de Interés Urbanístico (AIU de la UE Avenida de Denia) para concurrir al concurso y optar a la condición de Agente Urbanizador.
En virtud del convenio suscrito el 31 de noviembre de 2008, las mercantiles afectadas se obligaron a proponer la finalización de los expedientes expropiatorios mediante la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo, consistiendo el pago en la atribución de aprovechamiento urbanístico en el nuevo ámbito. El convenio establecía expresamente las bases de la reparcelación voluntaria entre todos los afectados del Área, distribuyendo los aprovechamientos y las cargas urbanísticas.
2.3. La aprobación del planeamiento y la solicitud de expropiación rogada
Por Resolución de la Conselleria de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de 22 de diciembre de 2014 se aprobó definitivamente el PRIM. Sin embargo, ante las dificultades surgidas en la tramitación del proyecto de reparcelación y los desacuerdos en el seno de la AIU, la mercantil recurrente solicitó en mayo de 2022 el reinicio del expediente expropiatorio, pretendiendo el reconocimiento de su derecho a percibir el justiprecio en metálico. Esta solicitud fue desestimada por las resoluciones administrativas ahora impugnadas.
III. Cuestión de debate
El debate jurídico se articula entorno a dos cuestiones fundamentales:
1. Determinar si resulta de aplicación el artículo 48.e) del TRLSRU, como normativa básica estatal, para fundamentar el derecho a la expropiación rogada, o si, por el contrario, debe aplicarse la normativa autonómica contenida en el artículo 110 del TRLOTUP, analizando la diferencia entre los supuestos de ocupación directa coactiva y la transmisión derivada de convenio urbanístico.
2. Examinar si concurren los requisitos establecidos en la normativa autonómica para que opere la expropiación rogada, especialmente en relación con la naturaleza dotacional de los terrenos, su inclusión en un área de reparto y la posibilidad de efectuar la justa distribución de beneficios y cargas.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión desestimatoria del recurso sobre la base de varios pilares doctrinales: la distinción entre ocupación coactiva y transmisión convencional, la determinación de la normativa aplicable y el análisis de los requisitos de la expropiación rogada en la legislación valenciana.
4.1. Sobre la distinción entre ocupación directa y transmisión convencional
El Tribunal analiza el contenido del convenio urbanístico suscrito en 2008, en cuyas estipulaciones segunda y quinta se establecía que los propietarios se hallaban interesados en el desarrollo urbanístico del sector y en la cesión anticipada y gratuita de la propiedad del suelo afecto al dominio público. El convenio tenía por objeto sustituir el pago en metálico del justiprecio por la Reserva de Aprovechamiento Urbanístico correspondiente a la superficie expropiada. Partiendo de estos hechos, la Sala establece con claridad:
“En consecuencia, no nos encontramos ante una ocupación coactiva por parte de la administración. Por tanto, tampoco resulta de aplicación la sentencia citada nº 359/2024, de 28 de mayo, al no ser el supuesto allí enjuiciado asimilable al caso de autos, ya que no se celebró en aquel un Convenio urbanístico entre la Administración y los propietarios afectados y sí se produjo una ocupación directa de los terrenos por parte de la Administración.”
La sentencia invoca la doctrina del Tribunal Supremo contenida en la STS de 4 de noviembre de 2024 (ECLI:ES:TS: 2024:5452), que distingue los dos supuestos previstos en el artículo 48.e) del TRLSRU:
“De este modo, el apartado e) del citado precepto, en su párrafo primero, regula un supuesto de responsabilidad derivado de la ocupación directa de terrenos por la Administración como forma de obtención de las fincas con destino dotacional y, en su apartado segundo, la llamada expropiación rogada o por ministerio de la Ley”.
Sobre la base de esta distinción, el Tribunal concluye que la existencia de un convenio urbanístico excluye la aplicación del régimen de la ocupación directa:
“En nuestro caso, no hay transmisión coactiva, porque las partes firmaron un Convenio. (…) Como hemos visto antes, no estamos ante una ocupación coactiva sino ante la firma de un Convenio y, por tanto, la normativa de aplicación es la autonómica, concretamente el art. 110 del Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio”.
4.2. Sobre los requisitos de la expropiación rogada en la normativa valenciana
Una vez determinada la normativa aplicable, la Sala analiza si concurren los requisitos del artículo 110 del TRLOTUP. En primer lugar, respecto a la naturaleza dotacional de los terrenos, el Tribunal rechaza la alegación de la Administración:
“En primer lugar, niega la Administración demandada que nos encontremos ante terrenos dotacionales. No acogemos dicha alegación por cuanto, según consta en el acta de ocupación (documento nº 14 EA) el suelo expropiado es suelo clasificado como urbano, con calificación de sistema viario local.”
Sin embargo, respecto a los demás requisitos, la Sala constata que las parcelas están incluidas en una unidad de ejecución cuyo objeto es la justa distribución de beneficios y cargas, y que no ha quedado acreditada la imposibilidad de efectuar dicha distribución:
“Es, en definitiva, a la Agrupación de Interés Urbanístico, de la que forma parte la demandante, como agente urbanizador, a quien le corresponde formular un proyecto de reparcelación donde se materialice la justa distribución de beneficios y cargas entre los propietarios de los terrenos que conforman la misma para la percepción del aprovechamiento correspondiente, de acuerdo con los artículos 118.2 d) y 119.5 TRLOTUP”.
Adicionalmente, el Tribunal señala la existencia de una exclusión legal expresa que impide la expropiación rogada:
“Por otro lado, tampoco cabe la expropiación por ministerio de la Ley al ser la recurrente propietaria de suelos dotacionales incluidos en un área de reparto, en suelo urbano.”
4.3. Sobre la inaplicabilidad de la doctrina de los actos propios
Finalmente, la Sala aborda la alegación de la Administración relativa a la vulneración de la doctrina de los actos propios por parte de la recurrente. Sorprendentemente, el Tribunal rechaza esta argumentación, señalando que la situación jurídica actual difiere sustancialmente de la existente al tiempo de suscribir el convenio:
“No entendemos aplicable al presente caso la doctrina de los actos propios ya que la situación jurídica en la que se encuentra hoy la recurrente difiere en gran medida de la que ostentaba al tiempo de celebrar el convenio urbanístico, pues ahora forma parte de una unidad de actuación y de la AIU, con la condición de agente urbanizador.”
No obstante, la Sala pone de manifiesto que el retraso en la tramitación del proyecto de reparcelación no es imputable a la Administración sino a los propios integrantes de la AIU:
“A pesar de que la AIU ostente personalidad jurídica propia, la recurrente forma parte de la misma, y no se le puede considerar como un tercero ajeno al procedimiento de gestión urbanística, de modo que no puede tratar de trasladar su responsabilidad a la demandada cuando ha quedado probado que son los desacuerdos en el seno de la AIU los que obstaculizan la tramitación del proyecto de reparcelación.”
V. Conclusión
La STSJ 679/2025 contiene pronunciamientos de interés práctico en materia de expropiación rogada y gestión urbanística. Las principales conclusiones que se extraen del análisis jurisprudencial son las siguientes:
i. La sentencia establece una distinción fundamental entre la ocupación directa coactiva de terrenos por parte de la Administración y la transmisión voluntaria derivada de convenio urbanístico. Únicamente en el primer supuesto resultaría de aplicación el régimen dispuesto en el artículo 48.e) TRLSRU relativo a la expropiación rogada por transcurso del plazo sin aprobación del instrumento de adjudicación de aprovechamiento. Cuando existe un convenio urbanístico previo, la normativa aplicable es exclusivamente la autonómica.
ii. En el ámbito de la legislación valenciana, el artículo 110.3.d) del TRLOTUP excluye expresamente del derecho a la expropiación rogada a los propietarios de suelos dotacionales incluidos en un área de reparto, en suelo urbano o urbanizable. Esta exclusión legal impide el ejercicio de la expropiación por ministerio de la ley aun cuando concurran los demás requisitos temporales.
iii. La sentencia reafirma que corresponde al agente urbanizador, y no a la Administración, la formulación del proyecto de reparcelación que materialice la justa distribución de beneficios y cargas. Los propietarios integrados en una Agrupación de Interés Urbanístico no pueden pretender trasladar a la Administración las consecuencias de los desacuerdos internos que obstaculicen la gestión urbanística.
iv. Resulta especialmente llamativo el rechazo de la doctrina de los actos propios, que la Sala fundamenta en el cambio de situación jurídica de la recurrente, que ahora ostenta la condición agente urbanizador.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
