I. Materia objeto del pleito
En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, nº 497/2025, de 26 de noviembre de 2025, sobre redelimitación de unidades de actuación y límites del recurso indirecto contra el planeamiento.
La controversia enjuiciada en la presente resolución se inscribe en el ámbito del derecho urbanístico, concretamente en la materia de delimitación y redelimitación de unidades de actuación en suelo urbano y en la aplicación del principio de equidistribución de beneficios y cargas entre propietarios afectados por el planeamiento municipal.
El litigio tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santa Eulària des Riu, adoptado en sesión de 28 de enero de 2021, por el que se procedió a la aprobación definitiva del Proyecto de Redelimitación de las Unidades de Actuación UA-02 PV y UA-03 PV, en el marco de las Normas Subsidiarias del citado municipio. Junto a esta impugnación directa, los recurrentes ejercitaron también una impugnación indirecta de las propias Normas Subsidiarias aprobadas en 2011, en lo relativo a la delimitación originaria de dichas unidades y a los parámetros urbanísticos fijados en sus fichas normativas.
El Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears aborda, así, dos cuestiones de notable trascendencia en la práctica urbanística: (i) los límites de la impugnación indirecta del planeamiento cuando el acto directamente recurrido no es un instrumento de desarrollo sino una modificación puntual del propio plan; y (ii) el alcance del principio de equidistribución entre unidades de actuación que no forman parte de un mismo sector de suelo urbanizable.
II. Hechos fácticos relevantes
1. Las Normas Subsidiarias de Santa Eulària des Riu de 2011
Las Normas Subsidiarias del municipio de Santa Eulària des Riu, aprobadas definitivamente el 23 de noviembre de 2011 y publicadas en el BOIB el 8 de febrero de 2012, contenían en su Anexo II las fichas urbanísticas de las unidades de actuación UA-02 PV y UA-03 PV. Dichas fichas fijaban los parámetros básicos de ordenación de ambas unidades: cesiones de suelo totales, edificabilidad máxima, aprovechamiento lucrativo y delimitación gráfica, contemplándose su desarrollo mediante el pertinente Estudio de Detalle.
2. El proyecto de redelimitación de 2020-2021
El 30 de julio de 2020, el Pleno del Ayuntamiento aprobó inicialmente el proyecto de redelimitación de los ámbitos de las dos unidades de actuación. La justificación de la modificación se fundaba en la concurrencia de dos circunstancias: la detección de un error que debía corregirse, y la existencia de ámbitos de escasa magnitud superficial con titularidad diferente al propietario único del resto de los terrenos de cada unidad, lo que podría dificultar los procedimientos de gestión y ejecución.
III. Cuestión de debate
El núcleo jurídico del litigio se articula entorno a tres cuestiones diferenciadas pero estrechamente relacionadas:
La primera y más relevante es la admisibilidad de la impugnación indirecta de las NNSS/2011 a través del recurso directo interpuesto contra la redelimitación de 2021. Los recurrentes sostienen, con apoyo en el artículo 26.1 LJCA, que la posibilidad de impugnar indirectamente una disposición normativa de planeamiento debería quedar abierta cuando el acto directamente recurrido constituye un instrumento de desarrollo del plan. Para ello, articulan un argumento subsidiario: que la redelimitación debió tramitarse no como modificación del planeamiento —cauce seguido por el Ayuntamiento— sino como procedimiento de delimitación de unidades de actuación (art. 73 LUIB) o como Estudio de Detalle (art. 46 LUIB), instrumentos de rango inferior que sí habrían permitido la impugnación indirecta.
La segunda cuestión debatida es la posible vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas urbanísticas. Los recurrentes denuncian que tanto la delimitación originaria de 2011, como la redelimitación de 2021, comportan una quiebra frontal del principio de equidistribución, al resultar el aprovechamiento medio de la UA-02 aproximadamente 3,47 veces superior al de la UA-03 tras la modificación impugnada.
La tercera cuestión, de alcance más acotado, se refiere a si la redelimitación directamente impugnada agrava o atenúa el desequilibrio preexistente entre ambas unidades de actuación, con independencia de la valoración que merezca dicho desequilibrio desde el prisma del principio de equidistribución.
IV. Ratio decidendi
La Sala inadmite el recurso indirecto interpuesto y desestima la parte del recurso que ataca el acto de aprobación definitiva del proyecto de redelimitación de las Unidades de Actuación sobre la base de los siguientes fundamentos:
4.1. Naturaleza jurídica de la redelimitación: modificación puntual del planeamiento y no instrumento de desarrollo
El Tribunal comienza por determinar la naturaleza jurídica del acto directamente impugnado, premisa necesaria para resolver la cuestión de la admisibilidad de la impugnación indirecta. La Sala rechaza la tesis de los recurrentes según la cual la redelimitación constituiría un instrumento de desarrollo de las Normas Subsidiarias, y no una modificación de las mismas. El razonamiento parte de la premisa de que las NNSS/2011 contenían en su Anexo II las fichas urbanísticas de las dos unidades de actuación, con sus parámetros básicos de ordenación e incluyendo el plano de delimitación gráfica. Siendo así, la nueva redelimitación, al alterar esos parámetros básicos, no puede calificarse sino como una modificación puntual de las propias Normas Subsidiarias. En consecuencia, el rango normativo de la redelimitación es el mismo que el de la disposición modificada:
«El acuerdo directamente impugnado no desarrolla ni despliega la ordenación básica de las NNSS. Se limita a: i) corregir un error de delimitación gráfica en la parte oeste de la UA2 y ii) a alterar ligeramente la delimitación de las dos UA y, consecuentemente, sus parámetros de superficie y aprovechamiento.»
Esta calificación resulta determinante para la suerte de todo el recurso, pues la impugnación indirecta del planeamiento, conforme al artículo 26.1 LJCA, únicamente es posible a través de los actos que se dicten en aplicación de la disposición normativa, no a través de modificaciones de esa misma disposición.
4.2. Inadmisibilidad de la impugnación indirecta de las NNSS/2011
Resuelto que la redelimitación de 2021 es una modificación del plan y no un acto de aplicación del mismo, el Tribunal extrae la consecuencia procesal ineludible: no cabe el recurso indirecto contra las NNSS/2011 a través del recurso directo interpuesto contra su propia modificación. El artículo 26.1 LJCA exige que el recurso indirecto se articule contra actos «producidos en aplicación» de la disposición normativa, condición que no concurre cuando ambos objetos de impugnación —directo e indirecto— son expresiones del mismo rango normativo:
«No es posible el recurso indirecto contra una disposición de planeamiento urbanístico (las NNSS/2011) mediante el recurso directo interpuesto contra la modificación de este mismo planeamiento.»
La Sala rechaza también el argumento basado en la STS de 25 de septiembre de 2009, que admitía la impugnación indirecta de un Plan a través del recurso directo contra otro instrumento normativo. El Tribunal precisa que esa doctrina requiere que ambas normas se encuentren en relación de jerarquía —siendo la de inferior rango desarrollo de la de superior rango—, condición que no se cumple cuando, como ocurre en el caso, el instrumento directamente recurrido modifica la propia norma que se pretende impugnar indirectamente.
4.3. Corrección del cauce procedimental seguido por la Administración
Los recurrentes alegaban que el Ayuntamiento habría tramitado intencionadamente la redelimitación como modificación del planeamiento general, eludiendo así cauces procedimentales de inferior rango —el procedimiento de delimitación del art. 73 LUIB o el Estudio de Detalle del art. 46 LUIB— que habrían habilitado la impugnación indirecta.
El Tribunal desestima esta argumentación en todos sus extremos. Respecto al art. 73 LUIB, la Sala constata que dicho precepto limita la modificación simplificada de la delimitación de unidades de actuación a los casos motivados por los resultados del informe de sostenibilidad económica y la memoria de viabilidad económica. Al no concurrir en el caso esa motivación específica, el Ayuntamiento optó razonablemente por la tramitación ordinaria del art. 55 LUIB, con mayor rigor de garantías, y así lo justificó expresamente:
«A fin de garantizar la seguridad jurídica del procedimiento, se ha optado por tramitar la redelimitación de ambas unidades mediante el procedimiento general de modificación de los instrumentos de planeamiento general establecido en el artículo 55 de la LUIB.»
En cuanto a la posible tramitación como Estudio de Detalle, el Tribunal admite que esa vía alternativa podría haber sido empleada para algunos de los ajustes, pero concluye que la existencia de una vía alternativa posible no desplaza ni invalida la correctamente utilizada. Tampoco aprecia que el Ayuntamiento haya eludido fraudulentamente el mecanismo del Estudio de Detalle, habida cuenta de que la tramitación conjunta de dos estudios de detalle para sendas unidades con propietarios mayoritarios distintos probablemente no habría sido factible.
4.4. Improcedencia de la impugnación directa por quiebra del principio de equidistribución
Descartada la viabilidad de la impugnación indirecta de las NNSS/2011, el Tribunal se ocupa de la impugnación directa de la redelimitación de 2021, centrada en la supuesta agravación del desequilibrio en el aprovechamiento entre las dos unidades de actuación.
La Sala estructura su razonamiento en dos niveles. En primer lugar, examina si el principio de equidistribución entre unidades de actuación distintas es exigible cuando aquéllas no pertenecen al mismo sector de suelo urbanizable. Al respecto, el artículo 72.3 LUIB dispone la necesidad de equilibrar los aprovechamientos entre unidades de actuación incluidas en un mismo sector de suelo urbanizable, con una diferencia máxima tolerada del 15%. Sin embargo, el Tribunal constata que los propios recurrentes reconocen en su demanda que las dos unidades de actuación no se encuentran enclavadas en ningún sector de suelo urbanizable, lo que priva de fundamento normativo a la exigencia de equidistribución entre ellas:
«El principio de equidistribución de beneficios y cargas responde a la exigencia de un reparto equitativo entre todos los propietarios del suelo afectado por el instrumento de ordenación de las cargas y beneficios de dicha urbanización de una forma proporcional a la aportación que cada uno de ellos lleve a cabo.»
En segundo lugar, y con carácter subsidiario, el Tribunal verifica si la redelimitación de 2021 ha agravado o atenuado el desequilibrio preexistente. La conclusión es nítida: el desequilibrio no solo no se ha agravado, sino que se ha reducido. Mientras las NNSS/2011 comportaban que el aprovechamiento medio de la UA-02 era 3,63 veces superior al de la UA-03, tras la redelimitación esa ratio ha disminuido a 3,47 veces. Igualmente, el índice de aprovechamiento de la UA-03 ha aumentado de 0,06450572488 m²t/m² a 0,070468 m²t/m². Por tanto:
«No concurre razón para anular la redelimitaciónimpugnada directamente por supuesta quiebra del principio de equidistribución cuando resulta que, si se entendiese de aplicación entre las dos comparadas, dicho desequilibrio no se ha aumentado, sino que se ha reducido.»
V. Conclusión
La sentencia analizada ofrece un pronunciamiento de notable utilidad práctica en materia de modificaciones de unidades de actuación y técnica impugnatoria del planeamiento urbanístico, permitiendo extraer las siguientes conclusiones:
Primera. La redelimitación de unidades de actuación que altera los parámetros básicos contenidos en las fichas del planeamiento general —y que han sido incorporadas al mismo como parte normativa— constituye una modificación puntual del instrumento de planeamiento y no un instrumento de desarrollo del mismo. Esta calificación es determinante a efectos procesales, pues el rango normativo del acto impugnado directamente equivale al de la disposición que se pretende impugnar indirectamente, cerrando la vía del recurso indirecto.
Segunda. La impugnación indirecta de una norma de planeamiento urbanístico a través del recurso directo interpuesto contra su propia modificación puntual resulta procesalmente inadmisible. El art. 26.1 LJCA exige que el recurso indirecto se articule a través de actos «producidos en aplicación» de la disposición normativa, categoría que no comprende las modificaciones de esa misma disposición, las cuales participan de su mismo rango normativo.
Tercera. La admisión de la impugnación indirecta mediante la vía jurisprudencial que permite el recurso directo contra una norma de inferior rango habilitar el indirecto contra la de superior rango, requiere necesariamente una relación jerárquica entre ambas normas —en la que la inferior desarrolla y aplica la superior—. Dicha relación no existe cuando el instrumento directamente recurrido es una modificación de la propia norma que se pretende impugnar de forma indirecta.
Cuarta. El cauce procedimental de modificación general del planeamiento previsto en el art. 55 LUIB resulta adecuado para tramitar una redelimitación de unidades de actuación cuando los presupuestos del procedimiento simplificado del art. 73 LUIB no concurren. La existencia de una vía alternativa posible no invalida la correctamente seguida, y la opción por el procedimiento más garantista constituye un ejercicio razonable de la discrecionalidad administrativa en favor de la seguridad jurídica.
Quinta. El principio de equidistribución de beneficios y cargas entre distintas unidades de actuación, diferente del principio de equidistribución interna entre propietarios de una misma unidad, solo resulta exigible cuando dichas unidades pertenecen a un mismo sector de suelo urbanizable. La diferencia de aprovechamiento superior al 15% entre unidades de actuación solo es impugnable si estas se encuentran en el mismo sector, de conformidad con el art. 72.3 LUIB.
Sexta. La impugnación directa de una modificación puntual del planeamiento queda circunscrita a aquello que la modificación empeora respecto a la ordenación precedente. Si el instrumento modificatorio reduce el desequilibrio preexistente —aunque sin eliminarlo— no concurre razón para su anulación por vulneración del principio de equidistribución, pues la modificación opera en sentido favorable a los intereses de quien la impugna.
