En el presente análisis doctrinal examinamos el Acuerdo 11/2026, de 22 de enero, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA), que resolvió el recurso especial en materia de contratación interpuesto por el Colegio Oficial de Graduados en Ingeniería de la Rama Industrial, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de Aragón frente a los pliegos del contrato de coordinación de seguridad y salud en proyectos y obras de construcción, conservación y otras actuaciones realizadas por el Servicio de Recursos Agrarios, Vías e Infraestructuras de la Diputación Provincial de Zaragoza 2026-2027, promovido por la Diputación Provincial de Zaragoza.
I. Materia objeto de la resolución
El Acuerdo resuelve un recurso especial en materia de contratación interpuesto contra los pliegos, en concreto, sobre la cláusula 6.1 del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y el Anexo VI del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), que regulaban la adscripción obligatoria de medios personales al contrato de coordinación de seguridad y salud en obras de construcción, conservación e infraestructuras de la Diputación.
El objeto central de la controversia gravita entorno a la titulación universitaria exigida a los Coordinadores de Seguridad y Salud en los pliegos: la utilización de la denominación Ingeniero Superior, que carece de reconocimiento oficial en el ordenamiento jurídico vigente y el establecimiento de una preferencia por determinadas titulaciones que, a juicio del recurrente, excluía injustificadamente a otros colectivos de profesionales igualmente habilitados. Se pone así de manifiesto la tensión permanente entre la discrecionalidad técnica del órgano de contratación para configurar los perfiles profesionales requeridos y los principios de libre concurrencia, igualdad de trato y proporcionalidad que han de prevalecer en la contratación pública.
II. Hechos fácticos relevantes
Configuración del procedimiento de contratación
El 13 de noviembre de 2025 se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea y en la Plataforma de Contratación del Sector Público el anuncio y los pliegos del contrato de servicios denominado “Coordinación de seguridad y salud en proyectos y obras de construcción, conservación y otras actuaciones realizadas por el Servicio de Recursos Agrarios, Vías e Infraestructuras de la Diputación Provincial de Zaragoza 2026-2027”. Se trata de un contrato licitado por procedimiento abierto, con tramitación ordinaria, sujeto a regulación armonizada, con varios criterios de adjudicación y un valor estimado de 792.670,48 euros.
El 4 de diciembre de 2025 tuvo entrada en el TACPA el recurso especial en materia de contratación interpuesto por el Colegio Oficial de Graduados en Ingeniería de la Rama Industrial, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de Aragón, frente a los pliegos rectores del precitado contrato.
Cláusulas controvertidas de los pliegos
La cláusula 6.1 del PPT establecía que los Coordinadores de Seguridad y Salud debían reunir los requisitos establecidos legalmente para ser técnicos competentes, añadiendo que:
“Deberán tener la titulación de Ingenieros Superiores/Arquitectos, y/ó Ingenieros Técnicos/ Edificación. Será preferible por los trabajos de coordinación a realizar que sean (Ingeniero de Caminos, Ingeniero Técnico de Obras Públicas, Ingeniero Civil o equivalente), con titulación obligatoria y complementaria de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales con la especialidad de Seguridad en el trabajo.”
En idénticos términos se pronunciaba el Anexo VI del PCAP relativo a la adscripción obligatoria de medios al contrato, exigiendo que los cuatro Coordinadores de Seguridad y Salud dispusieran de la titulación de Ingenieros Superiores/Arquitectos, y/ó Ingenieros Técnicos/Edificación, con la titulación complementaria de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales con la especialidad de Seguridad en el trabajo.
III. Cuestión de debate
La controversia jurídica planteada se estructura entorno a tres cuestiones interrelacionadas que conforman el núcleo del debate:
1. Validez de la denominación Ingeniero Superior en los pliegos. ¿Puede el órgano de contratación exigir una titulación universitaria que no se corresponde con ninguna denominación oficial reconocida en el ordenamiento jurídico vigente? ¿Genera dicha exigencia inseguridad jurídica e incertidumbre para los operadores económicos?
2. Alcance de las titulaciones habilitantes para la coordinación de seguridad y salud. ¿Impone la normativa sectorial aplicable una titulación concreta para el desempeño de las funciones de Coordinador de Seguridad y Salud? ¿Se ajusta la configuración del pliego a las disposiciones de la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación, y del Real Decreto 1627/1997?
3. Límites a la discrecionalidad técnica del órgano de contratación. ¿Puede el órgano de contratación establecer una preferencia por determinadas titulaciones que, aunque formalmente no excluye a otras, restringe de facto la concurrencia? ¿Resultan aplicables los principios de igualdad, no discriminación y proporcionalidad del artículo 132 LCSP?
IV. Ratio decidendi
El TACPA articula su decisión estimatoria sobre tres pilares argumentativos que conviene analizar pormenorizadamente.
1. La titulación de Ingeniero Superior carece de reconocimiento oficial
El Tribunal comienza por examinar la validez de la denominación «Ingeniero Superior» empleada en los pliegos, constatando que dicha expresión no se corresponde con ninguna titulación oficial vigente. Para ello acude al Real Decreto 822/2021, de 28 de septiembre, por el que se establece la organización de las enseñanzas universitarias, cuyo artículo 3 dispone que los estudios universitarios conducentes a la obtención de títulos oficiales se estructuran en los ciclos de Grado, Máster y Doctorado, debiendo inscribirse todos ellos en el Registro de Universidades, Centros y Títulos (RUCT) del Ministerio de Universidades.
Frente a la alegación del órgano de contratación de que la terminología utilizada, aunque no sea la actual, no causa perjuicio porque tiene equivalencia en la regulación vigente de los títulos, el TACPA rechaza este planteamiento con contundencia:
“dichas titulaciones deben estar establecidas conforme a las titulaciones oficiales y no conforme al uso «coloquial y práctico» como señala el órgano de contratación. El Ordenamiento Jurídico es un conjunto sistemático y jerarquizado de normas que debe ser aplicado de forma integradora; y es por ello que, al configurar los Pliegos, las previsiones contenidas en los mismos deben observar la totalidad del Ordenamiento Jurídico.”
La conclusión del Tribunal es categórica: la inclusión de una titulación universitaria que no existe en el ordenamiento incurre en infracción del Real Decreto 822/2021 y del Real Decreto 1027/2011, por el que se establece el Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior. Además, su inclusión genera inseguridad jurídica e incertidumbre sobre qué titulaciones pueden ser admitidas en la licitación.
Este primer motivo resulta estimado, ordenándose la eliminación de la denominación «Ingeniero Superior» de los pliegos y su sustitución por las denominaciones de las titulaciones universitarias oficiales que legalmente correspondan.
2. Aplicación integradora del ordenamiento en materia de titulaciones habilitantes
El TACPA profundiza en el análisis de las titulaciones exigidas desde la perspectiva de la normativa sectorial reguladora de la coordinación de seguridad y salud. El Tribunal parte de que el artículo 2.1 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, define al coordinador como el técnico competente, sin reservar dicha función a ninguna titulación específica, y que la competencia del técnico debe fundamentarse tanto en sus conocimientos sobre la actividad empresarial desarrollada como en materia de prevención de riesgos laborales.
Por su parte, la disposición adicional cuarta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, establece que las titulaciones habilitantes para desempeñar la función de coordinador de seguridad y salud en obras de edificación son las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con sus competencias y especialidades.
De la conjunción de ambas normas, el TACPA concluye que pueden ser coordinadores de seguridad y salud en obras de construcción, en general, quienes estén en posesión del título de Grado, Licenciatura, Diplomatura, Ingeniería, Ingeniería Técnica, Arquitectura o Arquitectura Técnica, con la correspondiente formación en prevención de riesgos laborales, mientras que únicamente quienes acrediten titulaciones de Ingeniería, Ingeniería Técnica, Arquitectura o Arquitectura Técnica podrán actuar como coordinadores en obras de edificación en particular.
Esta interpretación sistemática revela que los pliegos impugnados no solo empleaban una denominación inexistente, sino que su tenor literal enumeraba solo alguna de las titulaciones idóneas, y no todas las aptas para desarrollar las funciones que el PPT especifica para los Coordinadores de Seguridad y Salud.
3. Límites a la discrecionalidad técnica: principios de libre concurrencia y proporcionalidad
El tercer y más relevante pilar argumentativo del Acuerdo se refiere a los límites de la discrecionalidad técnica del órgano de contratación en la configuración de los requisitos de adscripción de medios personales. El Tribunal reconoce, con carácter general:
“…resulta lícito que, con el fin de garantizar la adecuada ejecución del contrato, el órgano de contratación, además de la acreditación de los requisitos de solvencia pertinentes, exija a las empresas que concurren a una licitación determinadas titulaciones en los medios personales que deben intervenir en aquélla, de acuerdo con el artículo 76.2 de la LCSP, y con la discrecionalidad técnica de la que goza el órgano de contratación para decidir cuál es la titulación y exigencia idónea para los medios personales que deben ser adscritos al contrato, siempre que tales requisitos no vulneren lo dispuesto en materia de competencias profesionales.”
No obstante, esta discrecionalidad encuentra dos límites precisos: el respeto a los principios de proporcionalidad y adecuación al objeto contractual, y el cumplimiento de las disposiciones en materia de competencias profesionales. Además, precisa el TACPA que
“salvo que exista una reserva legal a favor de una determinada profesión o titulación, la reserva competencial que se haga en los pliegos debe ser objeto de interpretación restrictiva, debiendo estar convenientemente justificada esa restricción, atendiendo al objeto de cada contrato.”
El TACPA concluye que la enumeración restrictiva de titulaciones contenida en los pliegos vulnera los principios esenciales de la contratación pública, igualdad, prohibición de discriminación, concurrencia y proporcionalidad, al excluir injustificadamente a profesionales igualmente idóneos:
“Lo relevante es que los conocimientos del técnico que va a desarrollar los servicios del PPT se correspondan con la naturaleza y objeto del contrato, debiendo rechazarse el monopolio competencial a favor de una profesión o titulación, siendo que existen otras que son igualmente idóneas.”
Por último, el Tribunal rechaza expresamente el argumento de que la mención preferencial a determinadas titulaciones no sea constitutiva de exclusión. Aunque reconoce que preferencia no es exclusión, declara que:
“la preferencia establecida en la cláusula 6.1 carece de toda justificación y resulta limitativa de la concurrencia, dado que personas con una titulación totalmente idónea para desarrollar las funciones del PPT pero que no disponen de las titulaciones concretas a las que se otorgan preferencia pueden optar por no concurrir a la licitación por este extremo; resultando, igualmente, que no se establece en qué forma se va a interpretar y aplicar esa preferencia, generando, nuevamente, incertidumbre en la aplicación de los Pliegos.”
V. Conclusión
El Acuerdo del TACPA aporta una doctrina de interés en materia de adscripción de medios personales, consolidando una línea interpretativa que puede sistematizarse en los siguientes términos:
i. Vinculación de los pliegos a las denominaciones de titulaciones universitarias oficiales. Los órganos de contratación están obligados a emplear en sus pliegos exclusivamente las denominaciones de las titulaciones universitarias oficiales reconocidas en el ordenamiento jurídico vigente, esto es, las inscritas en el RUCT conforme al Real Decreto 822/2021, sin que quepa acudir a denominaciones coloquiales o de uso práctico, aunque estas sean ampliamente extendidas. La inclusión de titulaciones inexistentes genera inseguridad jurídica, compromete la igualdad de trato entre licitadores e infringe el marco regulatorio del sistema universitario. Esta exigencia es independiente de cuál sea la intención del órgano de contratación, bastando el efecto objetivo de indeterminación para declarar la ilicitud de la cláusula.
ii. Prevalencia del principio de libertad con idoneidad sobre el de exclusividad competencial. La discrecionalidad técnica del órgano de contratación para configurar los perfiles de los medios personales adscritos al contrato no puede utilizarse para establecer reservas competenciales a favor de determinadas titulaciones cuando otras son igualmente idóneas. La jurisprudencia del Tribunal Supremo consagra que, frente al principio de exclusividad, ha de prevalecer el de libertad con idoneidad. Lo relevante no es la titulación concreta sino la capacidad técnica real del profesional para desarrollar las funciones previstas en el PPT, atendiendo al objeto y naturaleza del contrato.
iii. La preferencia sin justificación objetiva equivale funcionalmente a una restricción de la concurrencia. El pronunciamiento del Tribunal sobre la cláusula de preferencia resulta especialmente relevante: aunque formalmente la preferencia no sea exclusión, su inclusión en los pliegos sin justificación objetiva y sin establecer los criterios para su aplicación produce un efecto disuasorio sobre la concurrencia de profesionales igualmente habilitados que no disponen de las titulaciones preferidas. En consecuencia, tanto la preferencia injustificada como la enumeración incompleta de las titulaciones idóneas son susceptibles de anulación por vulneración de los principios de igualdad, no discriminación y proporcionalidad del artículo 132 LCSP.
