En el presente análisis jurisprudencial examinamos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Cuarta, nº 554/2025, de fecha 4 de diciembre de 2025, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por un Ayuntamiento contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar (CHJ), que confirmó la imposición de una sanción de 5.000 € al municipio, en concepto de infracción leve tipificada en el art. 116.3 a) del Texto Refundido de la Ley de Aguas.
I. Materia objeto del pleito
El presente recurso tiene por objeto la impugnación de la resolución de 15 de febrero de 2024 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Júcar, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento contra la resolución sancionadora de fecha 23 de octubre de 2023.
Mediante dicha resolución sancionadora, la CHJ declaró al Ayuntamiento responsable de una infracción administrativa leve tipificada en el artículo 116.3 a) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, consistente en haber causado daños al dominio público hidráulico como consecuencia de una deficiente ejecución de obras de refuerzo de talud, con producción de afecciones a terceros y desmoronamiento de parte del talud de la margen derecha del barranco de Canadella.
La controversia se sitúa en el ámbito del Derecho administrativo sancionador en materia de aguas, e involucra cuestiones de relevancia práctica: los límites de la responsabilidad municipal en la custodia y conservación de actuaciones realizadas sobre el dominio público hidráulico en cumplimiento de una orden de ejecución de la propia Administración estatal, la eficacia del principio de confianza legítima en las relaciones entre el organismo de cuenca y el ente local, y la exigencia de un título de imputación suficiente para sostener la responsabilidad del administrado en un procedimiento sancionador en materia de aguas.
II. Hechos fácticos relevantes
2.1. Los antecedentes: obras no autorizadas y primer procedimiento sancionador
El origen del litigio se remonta a la realización por parte del Ayuntamiento de unas obras sobre cauce de dominio público hidráulico sin título habilitante, ni autorización del organismo de cuenca.
Esta actuación motivó la intervención de la Confederación Hidrográfica del Júcar, que incoó el procedimiento sancionador, resuelto mediante resolución de 26 de julio de 2013. En dicha resolución se impuso al Ayuntamiento la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados al cauce del barranco. La resolución fue confirmada por sentencia firme de la propia Sección Cuarta del TSJ Valenciano, de fecha 4 de mayo de 2016.
2.2. Las obras de restitución del cauce y la declaración de cumplimiento por la CHJ
En ejecución de la sentencia, la CHJ, inició el expediente de ejecución forzosa. El Ayuntamiento solicitó autorización para ejecutar las obras de restitución del tramo de cauce afectado, que fueron autorizadas por resolución del Comisario de Aguas de 2 de diciembre de 2016.
Las obras de restitución fueron ejecutadas por el Ayuntamiento. Con fecha 14 de septiembre de 2017, tras efectuar la correspondiente visita de inspección, el Servicio de Policía de Aguas y Cauces Públicos informó que se había dado cumplimiento al requerimiento de restituir el dominio público hidráulico conforme a las condiciones autorizadas. En consecuencia, el Comisario de Aguas mediante resolución de 18 de septiembre de 2017 declaró formalmente finalizado el expediente de ejecución forzosa, al haber sido reparados los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico.
2.3. Los daños posteriores y la denuncia del particular
En fecha 3 de abril de 2020, el Alcalde del municipio sancionado trasladó a la CHJ una denuncia formulada por un particular propietario de una parcela colindante con el Barranco, en la que se ponía de manifiesto el continuo deterioro de sus terrenos por erosión y desprendimiento de tierra, achacado a una deficiente ejecución de las obras del barranco. La denuncia iba acompañada de informe del arquitecto municipal, que describía el estado de la zona y los efectos de las obras sobre el talud.
El 17 de septiembre de 2020, el agente medioambiental de la CHJ giró visita al lugar y emitió informe constatando desmoronamientos significativos en el talud derecho del cauce, erosiones, arrastre de escolleras y elementos obstructivos en el álveo, concluyendo que el Ayuntamiento no había llevado a cabo obras de estabilización del talud ni operaciones de conservación de las obras autorizadas en el expediente de ejecución.
2.4. El procedimiento sancionador y la resolución impugnada
El 16 de noviembre de 2022, se incoó el procedimiento sancionador contra el Ayuntamiento. La resolución sancionadora fue dictada el 23 de octubre de 2023, declarándole responsable de infracción leve por daños al dominio público hidráulico e imponiéndole multa de 5.000 €, así como la obligación de reponer las cosas a su estado anterior. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por resolución del Presidente de la CHJ, y constituye el acto impugnado en el presente proceso.
III. Cuestión de debate
El litigio plantea tres cuestiones jurídicas de interés que la Sala aborda de forma sucesiva:
- Caducidad del procedimiento sancionador: El Ayuntamiento alegó que la resolución sancionadora se dictó una vez transcurrido el plazo máximo de un año previsto en la disposición adicional sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas, computado desde la incoación del procedimiento el 16 de noviembre de 2022.
- Motivación de la resolución impugnada: La entidad local denunció la infracción del mandato de motivación de las resoluciones administrativas ex art. 35 LPACAP, por ausencia de las premisas necesarias para fundamentar la imputación subjetiva, en particular la responsabilidad por dolo o culpa.
- Existencia de título de imputación suficiente y vulneración del principio de confianza legítima: Esta es la cuestión nuclear del litigio. El Ayuntamiento negó su responsabilidad argumentando que la CHJ actuaba contra sus propios actos, pues había sido la propia Confederación quien ordenó la ejecución de las obras, supervisó su desarrollo y las declaró formalmente correctamente ejecutadas en septiembre de 2017. Sostuvo que los daños no obedecían a una deficiente ejecución de obra alguna de refuerzo de talud, sino al impacto de fenómenos meteorológicos catastróficos e imprevisibles, y que ninguna orden de ejecutar obras de refuerzo del talud de la margen izquierda del cauce había sido dirigida al Ayuntamiento por la CHJ.
IV. Ratio decidendi
La Sala articula su decisión estimatoria de la demanda sobre siguientes pilares argumentativos:
4.1. Sobre la caducidad: inexistencia de caducidad del procedimiento
La Sala despeja con brevedad el primero de los motivos. La disposición adicional sexta del Texto Refundido de la Ley de Aguas establece un plazo de un año para resolver y notificar la resolución en los procedimientos sancionadores relativos al dominio público hidráulico, en los términos del art. 21.2 LPACAP. El cómputo del plazo máximo, entre el dies a quo de la incoación y el dies ad quem de la notificación de la resolución finalizadora, no llevaba aparejada la caducidad en el presente procedimiento.
El Tribunal lo razona en los siguientes términos:
“Descendiendo al caso litigioso, es de ver al respecto en el expte. lo siguiente: La incoación del procedimiento tuvo lugar el 16-11-2022 (hoja 37 del expte.) y la resolución expresa finalizadora del procedimiento data de 23-octubre de 2023, siendo notificada al Ayuntamiento el día 24 de octubre de 2023 (hojas 57 a 59 EA). Consiguientemente y como bien pone de manifiesto el abogado del Estado, carece de fundamento el primero de los motivos impugnatorios al no concurrir caducidad del procedimiento sancionador a la hora de dictar y notificar la resolución impugnada.”
Así, habiéndose iniciado el procedimiento el 16 de noviembre de 2022 y notificada la resolución finalizadora el 24 de octubre de 2023, el plazo de un año se habría completado el 16 de noviembre de 2023, por lo que la notificación se produjo dentro del plazo legalmente establecido. El motivo invocado, consecuentemente, es desestimado.
4.2. Sobre la motivación: suficiencia de la motivación de la resolución impugnada
Respecto al segundo motivo, la Sala efectúa un repaso de la doctrina consolidada sobre el deber de motivación de las resoluciones administrativas sancionadoras. Recordando que la motivación, entendida como sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, tiene por finalidad que los interesados conozcan la ratio decidendi de la decisión, con el objeto de poder impugnarla y facilitar el control jurisdiccional, el Tribunal vincula esta exigencia con los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE, en conexión con el art. 24.2 CE y el principio de legalidad de la actuación administrativa.
Sin embargo, la Sala pone de manifiesto que el Ayuntamiento demandante incurre en un error metodológico en el planteamiento de este motivo: confunde la exigencia de motivación formal con la validez material de lo decidido
“En rigor entremezcla el escrito procesal alegato relativo a la exigencia de motivación con argumentos dirigidos a desautorizar la legalidad de lo decidido. Queremos decir que una resolución administrativa puede ser respetuosa con el mandato del precepto invocado, artículo 35 LPACAP y, sin embargo, incurrir adolecer la resolución adoptada de cualquier otro vicio eventualmente invalidante.”
En consecuencia, la Sala descarta la infracción del art. 35 LPACAP, al constar que la resolución impugnada contenía síntesis de antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, incluyendo respuesta a las alegaciones del recurso de reposición y del procedimiento, y que el Ayuntamiento había tenido pleno conocimiento de la ratio decidendi de la decisión sancionadora. El motivo también es rechazado.
4.3. Sobre la cuestión nuclear: inexistencia de título de imputación suficiente y vulneración del principio de confianza legítima
Es en el análisis del fondo del asunto donde la sentencia despliega su mayor interés jurídico y su aportación más relevante. La Sala parte de la correcta identificación de los presupuestos fácticos del litigio, destacando la secuencia completa de actuaciones: las obras ilegales del Ayuntamiento en el barranco (2013), la sanción y obligación de reponer, la sentencia confirmatoria del TSJ (2016), la autorización de las obras de restitución por la CHJ (2016), la ejecución de dichas obras por el Ayuntamiento y, finalmente, la declaración formal de cumplimiento y cierre del expediente de ejecución forzosa por parte del Comisario de Aguas en septiembre de 2017.
La Sala considera que este último elemento —la declaración formal de cumplimiento por la CHJ— es determinante para el desenlace del pleito. El escrito del Comisario de Aguas de 18 de septiembre de 2017 expresaba con toda claridad:
“3.º El 14 de septiembre de 2017, tras efectuar visita de inspección, el Servicio de Policía de Aguas y Cauces Públicos informa que «se ha dado cumplimiento al requerimiento de restituir el dominio público hidráulico según las condiciones autorizadas de forma sustancial en el expediente NUM001, donde se especifica las obras necesarias para la restitución del cauce del barranco de la Canadella». En consecuencia, a la vista del citado informe, procede dar por finalizado el expediente de ejecución forzosa de los actos administrativos, al haber sido reparados los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico.”
Sobre la base de esta declaración, la Sala extrae las siguientes consecuencias jurídicas:
En primer lugar, que el hecho de que el Ayuntamiento fuera declarado responsable y sancionado en 2013 por obras en el barranco no lo convierte en responsable de cualquier daño posterior que pueda sufrir el cauce, cuya titularidad corresponde a la Administración del Estado a través de la CHJ:
“Que en el año 2013 fuera declarado responsable y sancionado por obras en el barranco no convierte en responsable al municipio de cualquier daño posterior que haya podido sufrir el cauce del barranco, del que es titular la administración del Estado-CHJ.”
En segundo lugar, y con especial énfasis, la Sala apela al principio de buena administración y al de confianza legítima como límites al ejercicio del poder sancionador. Si las obras de recuperación del cauce fueron formalmente declaradas bien ejecutadas por el propio organismo de cuenca, imputar posteriormente al Ayuntamiento la responsabilidad por los daños observados años después supone trasladar sobre el administrado las consecuencias de una falta de diligencia del propio organismo instructor:
“De no haberse ejecutado debidamente las obras de recuperación del cauce, la inspección y la declaración en consecuencia habrían trasgredido el mandato-principio de actuación de ‘buena administración’ que, como el de confianza legítima, debe presidir las relaciones entre la Administración y administrado (por todas, STS de 1-7-2025, R. 3905) y sin que, consiguientemente, deba pechar con las consecuencias de una falta de diligencia del organismo de cuenca el administrado, en este caso el Ayuntamiento de un pequeño municipio.”
En tercer lugar, la Sala señala que no consta acreditado en las actuaciones que los daños más recientes obedezcan a una conducta o actuación municipal. La resolución sancionadora imputaba al Ayuntamiento una «deficiente ejecución de obras de refuerzo de talud», pero la propia Sala pone de relieve que ni consta tal conducta atribuible al Ayuntamiento, ni obra en el expediente orden alguna de la CHJ dirigida al municipio para ejecutar obras de refuerzo del talud de la margen izquierda del cauce:
“Y no se constata en las actuaciones acreditado que los daños más recientes obedezcan a otra actuación o conducta municipal; una deficiente ejecución de obras de refuerzo de talud en la margen izquierda del cauce del barranco, que niega la demandante y que, por lo demás, no consta siquiera la orden de ejecución de dicho talud emanada por la CHJ teniendo como destinatario al Ayuntamiento.”
La conclusión del Tribunal es, por tanto, que la conducta sancionada no queda acreditada como conducta imputable al Ayuntamiento demandante, lo que determina la estimación del recurso y la anulación de la resolución sancionadora.
V. Conclusión
La STSJ CV 554/2025 contiene un pronunciamiento interesante para los entes locales que se ven involucrados en actuaciones sobre el dominio público hidráulico ordenadas o supervisadas por los organismos de cuenca. Las principales conclusiones que se extraen de su análisis son las siguientes:
i. La responsabilidad sancionadora en materia de aguas exige título de imputación suficiente. No basta con la mera constatación de daños en el cauce para declarar responsable al administrado que en su día ejecutó obras en el mismo. El organismo de cuenca debe acreditar que los daños obedecen a una conducta municipal concreta, omisiva o comisiva, posterior a las actuaciones ya evaluadas y declaradas conforme por la propia Administración. La condición de antiguo infractor no genera una suerte de responsabilidad objetiva y permanente sobre el estado del cauce.
ii. La declaración formal de cumplimiento por la Administración activa la tutela del principio de confianza legítima. Cuando el organismo competente, tras visita de inspección, declara formalmente que el administrado ha cumplido la obligación de restitución impuesta y cierra el expediente de ejecución forzosa, genera en el administrado una expectativa legítima protegida. La apertura de un nuevo procedimiento sancionador basado en el estado del mismo elemento objeto de aquella declaración de cumplimiento requiere un fundamento autónomo e independiente, que acredite una conducta u omisión posterior y distinta del administrado.
iii. El principio de buena administración opera como límite al poder sancionador. La sentencia, con cita expresa de la STS de 1 de julio de 2025 (R. 3905), subraya que los principios de buena administración y confianza legítima deben presidir las relaciones entre la Administración y el administrado. El administrado no puede verse obligado a cargar con las consecuencias de una eventual falta de diligencia del organismo de cuenca en la supervisión del estado del dominio público hidráulico.
iv. La motivación formal y la validez material del acto sancionador son planos distintos. La Sala aclara que la existencia de motivación formal suficiente no prejuzga la validez material de la decisión adoptada. Un acto puede estar formalmente motivado y, sin embargo, adolecer de otros vicios invalidantes, como la ausencia de título de imputación suficiente. El administrado que alegue ambas infracciones debe desarrollarlas separadamente y no confundirlas en su argumentación impugnatoria.
Carlos Primo Giménez, abogado
El amor es la ley suprema; y donde el derecho busca justicia, Dios nos enseña a amar con misericordia.
